内容提要：近年来，由城市房屋拆迁法律问题引发的矛盾和纠纷屡见报端。前几个月，重庆“史上最牛钉子户”事件更是震动全国，也暴露出房屋拆迁现行相关法律在实务中存在着很多缺陷。本文以房屋拆迁中遇到到现实问题为切入点，结合中国新颁布的《中华人民共和国物权法》和笔者房屋拆迁方面的实务经验，试就房屋拆迁法律的体系和机制的完善做一些相关的探讨。

    一、房屋拆迁法律的概况

    一个网络上盛传的重庆“史上最牛钉子户”案例震动了全国，其中暴露出的房屋拆迁法律问题“让全世界看了两个笑话” [1]，甚至被称为“对中国新颁布的《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）的重大考验”[2]。引发社会各界对房屋拆迁法律问题的重视和思考。
    现行房屋拆迁法律规范主要是由《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）、《中华人民共和国土地管理法》、《城市房屋拆迁管理条例》（2001年）和一些相关的行政法规、地方性法规构成。《城市房屋拆迁管理条例》由于规定了一些明显不利于被拆迁人的条款而受到质疑。比如说，在尚未征求被拆迁人意见的情况下，行政机关即可向拆迁人发放拆迁许可证；拆迁人只要获得拆迁许可，拆迁双方就负有签约义务，不管被拆迁人是否情愿；假如被拆迁人寻求获得较高补偿，而拆迁人不答应，即可请求行政部门强制裁决；一旦作出裁决，若被拆迁人拒绝执行，拆迁人即可申请行政或法院强制执行等。[3]
    关于房屋拆迁的征收问题，《宪法》第十条第三款仅规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”2007年10月1日将实施的《物权法》对房屋拆迁的法律性质作出了比较明确的界定。（《物权法》在第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”） 但《物权法》也仅仅是补充了一些原则性规定，具体实施还必须修改与制定相关的法律、行政法规，并结合相应的法律、行政法规一起适用。

    二、房屋拆迁法律的法律性质分析

    根据《宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”即我国实行土地的社会主义公有制，土地归国家所有或者集体所有，个人仅拥有土地使用权和房屋的所有权。而根据上述《物权法》规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”土地按照法定的权限和程序进行征收后，就可以根据《城市房屋拆迁管理条例》将征收的对象交给取得房屋拆迁许可证的拆迁人进行拆迁和建设。
    根据以上法规进行法律性质分析，在房屋拆迁法律中，征收对象的归属经过了两次变更：（1）征收。国家为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。“征收决定送达被征收人时即发生法律效力，被征收的集体土地或者单位、个人的房屋、其他不动产的所有权自征收决定送达时转移给国家”[4]；（2）拆迁公告。根据《城市房屋拆迁管理条例》规定，拆迁房屋单位向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门申请领取房屋拆迁许可证，房屋拆迁管理部门在发放房屋拆迁许可证的同时，应当将房屋拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项，以房屋拆迁公告的形式予以公布。在公告的同时被征收的土地使用权和房屋及其他不动产的所有权由国家转移至拆迁人（即领取拆迁许可证的拆迁房屋单位）。
    而在实践中，国家的征收主体的具体履行单位在法律中并没有写明，而征收的行为事实上也是通过拆迁公告体现，而且土地的使用权由个人通过征收转化为国家这一法律行为并没有相对应的法律程序，即：在房屋拆迁法律程序中，国家把征用的程序也转嫁为拆迁人与被拆迁人之间的商议和处理。

    三、房屋拆迁法律的现行法律问题

    1、房屋拆迁法律程序的缺陷。在以上“房屋拆迁法律的法律性质分析”部分中已经详细指出，国家把征收的程序也转嫁为拆迁人与被拆迁人之间的商议和处理。这一缺陷正是导致房屋拆迁工作面临很多问题的重要原因。如对房屋拆迁法律并不熟知的被拆迁户仅仅看到拆迁公告，而缺乏相关政府的实质介入，很难理解其土地使用权和房屋及其其他不动产的所有权经过了两次变更，并已转移至拆迁人，只要拆迁人做出合理补偿就可以实施拆迁行为。因为“征收是一种行使公权力的行为，具有强制性，被征收人必须服从。”[5]虽然实践中一些街道办事处代表政府涉入拆迁人与被拆迁人之间的商议和处理，但由于街道办事处对房屋拆迁法律了解并不深入，起的也只是帮助协调作用，完全无法起到代表政府处理征收对象的归属经过两次变更的说明过渡作用。特别指出的是，不少被拆迁人甚至学者并不了解有关征收的法律制度，甚至认为拆迁是拆迁人与被拆迁人双方平等协商的民事行为，与政府无关，而只要是自己产权的房屋，不想拆迁就可以不必拆迁。这种对房屋拆迁法律的错误理解屡屡使拆迁工作陷入僵局。[6]
    2、未界定公共利益。公益性拆迁和商业性拆迁具有本质的不同，其补偿标准也必然有所区别。但《宪法》和《物权法》仅规定，土地征收的目的应该是为了公共利益的需要，而未对公共利益做出具体的界定。重庆“史上最牛钉子户”案例中被拆迁户就提出了对拆迁行为属于商业拆迁而非公共利益的质疑。从世界各国的立法来看，各国的立法也大都规定征收或征用财产，必须是为了公共利益。如日本的《土地征用法》第二条：“在为公共利益事业之用需要土地的场合，将其土地供该事业之用在土地利用上为正确而合理时，可依本法的规定，予以征用或使用。”韩国的《土地征用法》第一条：“规定关于公益事业所需之土地的征用和使用事项，以期提高公共福利和同私有财产权的协调，从而对合理使用、开发国土和发展产业作出贡献，特制定本法。”《法国民法典》第545条：“任何人不得被强制转让其所有权，但因公用并在事前受公正补偿时，不在此限。”《德国基本法》第14条第三款规定：“剥夺所有权只有为公共福利的目的才能被允许。”但至于什么是公共利益，各国规定的范围却大相径庭。如日本东京成田机场和被拆迁户发生纠纷致使国际机场1号跑道拖延十几年，2号跑道无法修到规定长度屡发起降险情，3号跑道至今还停留在图纸上不能动工，却没有以公共利益为名动用《土地征用法》。[7]在我国，很多拆迁行为（包括一些明显的商业拆迁）都挂着公共利益的幌子，使公共利益制度流为拆迁人的工具，这是土地征收制度存在的重大缺陷。