（三）现行民间组织法规的合法律性问题

　　以上讨论一直假设现行民间组织法规具有合法律性。但是，如果这样的法规真完全具有合法律性，岂不说明我国的法律体系，而不仅仅是其中的民间组织法规存在着正当性问题？

　　根据我国宪法第89条和立法法第56条的规定，国务院有权就民间组织管理问题制定行政法规。[46]仅仅从这点出发，现行民间组织管理法规似乎不仅符合其上位法律的规定，也是合宪的。然而，宪法和立法法赋予的仅仅是“行政管理职权”，现行法规有没有超出“管理权限”的范围呢？具体地说，现行法规是否有权确立未经登记的民间组织的非法性？是否有权从实体方面限制宪法上的公民结社权？

　　关于行政管理的范围，很难有一个明确清晰的界定。我们以同样属于民政工作的婚姻登记管理进行一个简单比较：婚姻登记管理法规当然可以规定婚姻登记的条件、程序等等，但当涉及未经登记的事实婚姻是否非法的问题，就要由婚姻法而不是婚姻登记条例予以规定；民间组织登记管理法规可以规定登记的条件、程序以及运作中必须接受的监督事项，但它能否以登记与否为标准来界定“合法”与“非法”问题呢？公民的结社自由权是我国宪法明文规定的基本权利，这一基本权利的实现当然要通过法律、法规的具体规定来落实，在此过程中，它不可避免地要受到法律、法规中设定的程序性限制。现行法规一方面规定了申请登记的严格条件，另一方面规定未经登记“即为非法”，就不仅仅是从程序上对宪法的公民结社权的限制，而且涉及到实体上的限制，这就将宪法上的一般权利变成了一种特许权利，从而超越了行政管理的职权范围。因此，即使现行法规并不完全缺乏合法律性，其合法律性起码也不圆满。

　　六、民间组织发展的立法建议

　　（一）制定《民间组织法》，逐步建立完善民间组织法律体系

　　从国家民政工作的实际需要来说，民间组织登记管理的法规体系当然必要。不过从上述简要的初步分析来看，在行政法规与宪法之间缺乏一个位居“法律”层次的立法，也很明显。公民结社权是一项基本权利，其所牵涉的主要不是对民间组织的管理问题，它关系到每位公民，可能牵涉到政治、经济、文化、教育、环境等几乎所有社会生活领域，也与宪法确认的其他公民权利和自由紧密联系。目前，法律层次的立法缺位，已经导致居于行政法规层次的立法不堪重负，既有超越立法权限的嫌疑，也无能为力于改革开放后迅速变化的社会现实。制定民间组织法，重新制定或修改民间组织法规，逐步建立完善民间组织法律体系，是时势之必然，法治所必需。

　　实际上，1987年中共十三大曾明确提出制定《结社法》的立法任务，并委托民政部起草《结社法》草案。从1987年开始，“民政部按照国务院指示，开始了结社立法的工作，经过五年多的努力，十易其稿”，于1993年报送国务院。[47]尽管这部作为民间组织实体法的《结社法》没能按时出台，但这充分说明国家对民间组织统一立法的必要性已早有认识。与1987年相比，现在的民间组织发展情况显然更迫切地需要这样一部法律尽快出台。

　　该法名称采“民间组织法”的理由，已于本文开篇简述。这里仅就立法中的几个重要原则性问题予以扼要阐明，细节问题当另文论述。

　　第一，新法必须充分考虑其可实施性。这主要表现为，必须充分考虑现行国家政治体制框架下可能配置的执法力量，执法部门所能够承担的执法成本，法律规范在公民中能够得到认可的大致程度，以及现有民间组织的主要问题所在；其中，执法成本问题是需要考虑的最重要、最关键的因素。

　　第二，新法必须明确设定执法权限，尤其是其中的执法性立法的权限。现行法规为执法设置过于广泛以至于根本无法实施的执法权力，一个重要原因在于立法者与执法者二位一体，而且由于并不存在解决法规实施中行政纠纷的司法程序，规则的制订者同时也是执行者和裁决者。这种立法者、执法者、裁决者“二位一体”甚至“三位一体”的做法所带来的现实弊端已经非常明显。就此而言，《民间组织法》的制定工作，应该由全国人大常委会主持，组织专家学者、执法部门进行广泛的社会调查，起草草案，按照立法法的规定，广泛征求社会各界、尤其是现有民间组织的意见。