《民办非企业单位登记管理暂行条例》第11条规定，“有下列情形之一的，登记管理机关不予登记，并向申请人说明理由：（一）有根据证明申请登记的民办非企业单位的宗旨、业务范围不符合本条例第四条规定的；（二）在申请成立时弄虚作假的；（三）在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的民办非企业单位，没有必要成立的；（四）拟任负责人正在或者曾经受到剥夺政治权利的刑事处罚，或者不具有完全民事行为能力的；（五）有法律、行政法规禁止的其他情形的。”

　　由于现行法规在其他条款中规定了“必须登记”的规则，不符合上述法定条件者，不仅没有登记资格，在法律上也没有存在资格。从尚处于社会主义初级阶段的现实国情看，不仅城乡之间、东西之间，而且在不同行业、不同阶层之间，在经济条件、文化程度等多方面都还存在着巨大的差别，不同的人所能支付得起的结社成本是不同的。对于社会底层、弱势群体、贫困山区的公民来说，关于会员数的规定、关于活动资金最低限额的规定，无疑为他们的自由结社划出了一道难以逾越的鸿沟，而就结社的意义和功能而言，恰恰他们才是对结社最有需要的。[33]

　　“有与其业务活动相适应的专职工作人员”的规定，应该只针对部分社会团体，现实中许多社团并不一定需要有专职工作人员。“有独立承担民事责任的能力”，在具体规定了法定最低限额的活动资金后，也让人难以理解其意，似乎是强调成立社会团体的条件之严格。“有证据证明……社会团体的宗旨、业务范围不符合本条例第四条的规定的”，即不符合“社会团体必须遵守宪法、法律、法规和国家政策，不得反对宪法确定的基本原则，不得危害国家的统一、安全和民族的团结，不得损害国家利益、社会公共利益以及其他组织和公民的合法权益，不得违背社会道德风尚。社会团体不得从事营利性经营活动”之规定，表面看来似乎没错，但是何谓“有证据证明”，谁举证、谁判定以及证据的标准是什么，均不得而知。“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的”，业务范围是否相同或相似，与成立社会团体的必要性之间的关联性，以及何谓“必要”，在立法上均模糊不清。曾经受到过剥夺政治权利的刑事处罚，不能担当社会团体的发起人或拟任负责人的规定，则很难找到立法上的理由。[34]上述规定与1989年发布的《社会团体登记管理条例》大同小异。然而，由于后者尚未明确规定“必须登记，否则非法”的准则，从逻辑上说，不符合法定条件的，仅仅是不具备登记资格，其存在资格起码悬而未决。

　　现行法规对民间组织管理确立的是“归口登记、双重负责、分级管理”制度。民政部官员在解释这一制度时指出，归口登记的意义主要有两个：一是要规范社会组织的管理格局；二是归口登记有利于加强管理。“过去一段时间，由于各部门都有权成立民间组织，曾一度出现发展过滥、总体失控的现象，民间组织的法人资格赋予工作十分混乱。为了避免这种现象发生，中央提出民间组织归口由民政部门登记。”[35]“双重负责管理体制”体制最早于1989年《社会团体登记管理条例》中确立，并在1998年《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》中得到强化。这一体制自20世纪90年代初起，就在民间组织、学术界甚至执法部门中受到广泛非议，而其为社会广泛诟病的主要原因，概括起来，主要在三个方面：在成立登记阶段表现为，它设立了两道“门槛”，即使具备法律规定的其他所有条件，只要找不到愿意担当业务主管单位的“婆婆”，依然至多只能成为“非法组织”之一；在开展活动阶段，表现为它设立了两种审查，相互之间既可能配合默契，也可能交叉重复，只有具备同时满足两种“口味”之能力的民间组织，才能“消遥自在”；在具体实施中表现为，业务主管单位和登记机关可能相互推诿，彼此埋怨，互说对方不履行职责。那么，如此为社会所诟病的管理体制，为什么不是在新的立法中被取消或者削弱，反而得到强化呢？立法部门看重业务主管单位的审查申请登记和人事管理两项职责，“所谓审查申请登记，包括对成立申请登记和变更、注销申请登记的审查。也就是说，你可以同意成立这个社团或民办非企业单位，同意社团或民办非企业单位的变更申请或注销申请，也可以审查后不同意他们的申请。对已成立的社团或民办非企业单位，在经过一段时间后，业务主管单位管理该社团或民办非企业单位的活动超越本部门的职能范围，或者因机构改革，业务主管单位已经不再具备原来的管理职能，或者该社团或民办非企业单位不接受业务主管单位的指导、监督和管理等，业务主管单位可以向登记管理机关提出不再作为该社团或民办非企业单位的业务主管单位。在规定的期间内，该社团或民办非企业单位如找不到业务主管单位，登记管理机关将按照条例的规定，以该社团或民办非企业单位不再具备成立条件予以注销。人事管理很重要一点是对社团领导人选的甄选。社团秘书长以上领导人选要经过业务主管单位考核推荐，然后由会员大会或理事会民主选举。社团领导人的调整、撤换，业务主管单位有权提出意见，最后由社团民主程序决定。”[36]