如果有关三代的典籍记载可信的话，那么基于“封邦建国”而来的世卿世禄体制，可以说是一种具有“分权”特色的制度安排。这种权力结构不仅具有纵向的分散性，而且也有横向的分散性。对社会来说，那时国家权力比较孱弱。秦汉以来，随着专制帝国（皇帝制、官僚制、郡县制）的形成，无论儒家的教化型权力抑或法家的管理型权力，均有积极的、能动的、扩张的特性。但是，由于传统中国毕竟是一个农业社会，它的产出能力也非常有限，而且，基于历史上法家过度榨取而导致失败的经验教训，儒家进入权力中心之后，禀承道德主义的“爱民”理想，一反秦代“横征暴敛”的税收政策而推行“薄赋轻徭”的税收政策。36在这种情况下，尽管中华帝国的幅员辽阔，人口众多，但是国家机构和官员数量始终保持“精兵简政”的特色，或许宋代是个例外。37究其原因，恐怕与税收这个瓶颈的制约相关。也就是说，农业经济的产出能力和“薄赋轻徭”道德主义的税收政策，在一定程度上制约了帝国官僚机构的规模。但是，这并不说明帝国权力机构征税能力之低下。至于清代，康熙和雍正两帝更是相继实施“盛世滋生永不加赋”和“摊丁入亩”的税收措施，这是一种税收道德主义的表现，也是一种政府自我约束的反映。可是，乾隆时代人口已经超过三亿之众，在政府规模基本不变的情况下，如何应对蜂拥而至的“万家诉讼”的严峻困境，确实是个难题。面对这种情形，清代政府采取的策略有二：其一，推行道德教化；其二，强化民间调解。38可问题是，但凡利益当前，教化往往不灵；一旦民间调解失效，衙门还得着手解决纠纷。在这种情况下，州县长官（在清代，20万人口只有一个）常常难以应付不断膨胀的诉讼，诚如《龙图公案》卷六《夺伞破伞》所说：“五分银物，亦来打搅，衙门一处虽设十个官，亦理不得许多事。”39是的，如此微小的标的，也要启动诉讼程度，衙门的压力可想而知。对此，康熙皇帝也有同感。他说：“若庶民不畏官府衙门且信公道易伸，则讼事必剧增。若讼者得利则争端必倍加。届时，即以民之半数为官为吏，也无以断余半之讼案也。”为了避免这一尴尬，康熙进而主张：“朕意以为，对好讼者宜严，务期庶民视法为畏途，见官则不寒自栗。”40当然，康熙所说与《龙图公案》所述相比，显得有些蛮横无理；但是，如若着眼于诉讼本身给衙门所带来的巨大压力，我还是觉得，康熙之言依然合乎实践理性的标准。总之，除了政府规模（人手不足）之外，办公经费不足也是帝国衙门不愿介入民间争讼的又一原因，它与税收也有密切的关系。朱元璋所定《教民榜文》就说：“假若法司得人，审理明白，随即发落，往来也要盘缠。”41可见，司法资源的短缺，也是官府不愿过多介入民间纠纷的原因。

　　礼教框架下的法律的价值取向有二：第一，维护具有“差序”特色的社会结构，突出一个“别”字；第二，在肯定“差序”的前提下，又要保持社会秩序的和谐，强调一个“和”字。所谓“非齐之齐”与“礼之用，和为贵”的说法，就是这个意思。42就纵向结构而言，由于身份伦理和帝国法律的约束，秩序相对稳定，乃至“超”稳定，所以纠纷不易产生；即使产生了，也容易被遮蔽、被压抑，既难以进入官方的档案，也难以进入我们的视野。但是，传统中国社会除了纵向的身份等级（差序）结构之外，尚有横向的社会流动和经济交往。正是这种流动和交往，才产生了传统中国“契约”发生作用的场域；43与此相关，它们也是矛盾、冲突、纠纷、争讼最易产生的地方。那些婚姻、田土、钱债之类的民事纠纷，往往发生在横向社会结构中，尽管并不排除在纵向社会结构中也会发生这些纠纷。另一方面，从传统中国社会来看，家族与村落构成社会组织的基础，加上小农经济固有的安土重迁的特征，从而导致人们生于此、长于此、老于此的“熟人社会”的形成。据说，在“熟人社会”里，由于人际关系非常紧密？不仅彼此依赖，而且日久生情。如此一来，法律似乎成了多余的东西；相反，情理、面子、闲言碎语（软约束。法律，属于硬约束）倒是维护社会关系的基础。44或许，问题并非那么简单。首先，我们应该看到，正是由于人际关系的紧密，在“人头拥拥”的日常生活空间里，彼此之间反而容易产生矛盾；进而，在“推来挤去”的摩擦过程中，尽管人们可以用人情、面子来平衡矛盾，消除摩擦，但是这也容易造成矛盾的积压与摩擦的加深。事实上，清代中国就是这样一个拥挤的社会。其次，物质匮乏与人欲无厌之间的矛盾，乃是导致“争竞”的原因。45概括说来，至少19世纪以前，传统中国的农业经济一直比较发达，商品经济也非常活跃，小民百姓的生活状况也算良好。46然而乾嘉以来，随着人口的增长，物质匮乏的迹象日趋鲜明。为利而争的加剧，也是非常自然的事情。47再次，对皇帝来讲，维护统治权力乃是唯一的利益和任务。据此，帝国法律特别重视刑事犯罪，因为这是对皇权的公然挑战；而民事纠纷往往被视为细故琐事，没有给予应有的关注。在清代司法制度中，凡是徒刑以上案件均要通过“审转”程序加以层层监督；而民事纠纷则属于州县“自理”范围，只有备案程序而无监督程序。48这样一来，民事案件是否受理，如何审断，州县长官拥有很大的裁量权力。最后，由于衙门人手不够，庶务繁忙，经费短缺，官员与农民之间的价值观念的差异，49因此，对小民来说异常紧要的纠纷，对官吏来讲可能属于“无关痛痒”的琐事。在这种情况下，那些所谓的民间细故案件每每就被官僚拒之门外。