在行政的实践活动中行政机关常常自创涉及利害关系人权利义务的规范，如行政规定以行政规定的形式自设定罚款、收费、许可制度等规范。《行政复议法》第7条和第26条的立法动机就是在于对这类行政规定的控制以保护相关利害关系人的权益[52] .因此，由此可以反推出现实的行政规定中客观地存在着以上述各种方式表现出来的法律规范-法规命令。

　　（2）具有审判基准功能的行政规定

　　从《行政诉讼法》第52、53条的规定内容来看，无庸置疑，我国行政诉讼中排除行政规定成为审判基准。然而在一定的领域，尤其是在专业技术领域中，在相当程度上很难回避行政规定在事实上成为审判基准的可能性和必要性。在行政诉讼中这种具有审判基准功能的行政规定正在体现出，除前文中所涉及到的判例之外[53] ，已经公布或能够查阅到的还有在有关期限[54] 和产品分类[55] 等方面存在着将行政规定作为审判基准的判例。

　　五、结语

　　通过上述的分析可知，在实质标准之下对行政规范进行分析判断，行政规定中也不乏存在法律规范。由此能够得出结论：《行政复议法》第7、26条中的行政“规定”所指的不是一种具有共同性质的行政规范，即不具有法律规范性的行政规范，而是一类行政规范，即不具有行政法规或行政规章外在形式的所有行政规范。换而言之，行政规定作为无名规范虽然不具有行政法规或规章（有名规范）的外形，但决不能够断言行政规定之中不存在法律规范。

　　具体而言，行政规定因规范调整的对象属于行政职权体系之外或之内，由此导致行政规定是否涉及私人的权利义务，是否可能成为司法审判基准，从而在总体上可以被划分为属于法规命令的行政规定（其在功能上等同于法律规范）以及属于行政规则的行政规定（其不具有法律规范的功能）。进而，即使在属于行政规则（非法律规范）的范围之内，从规范适用的角度而言，当需要适用平等待遇等原则时，这些属于非法律规范的行政规定也可能发生外部效果，产生法律规范的功能。

　　总之，行政规定是个不可回避的法律和法学问题。其实，上述行政规范体系中法律规范在形式与实质两方面的不一致现象其实不仅仅限于我国，即使在发达国家，由于现代国家发展对行政的需要[56] ，（未经法律委任的）不具有法律规范外形的行政规则事实上已经突破了传统的范围[57] 而深入到行政的全部领域[58] .因此，在我国现代化建设过程中，行政职权的规范对象日益从行政职权体系中分化已成为不争事实的时候，可以说在研究行政规定的性质及其相关问题的同时，我们已经开始面对一个在理论上须进一步深入研究，并且在制度建设上已是十分紧迫的课题[59] ：在制度建设方面，法律应如何规范和调整行政机关制定实质性法律规范的活动。

　　（作者单位：华东政法学院）

　　[1]  有关《行政复议法》在行政法制建设方面的意义，可参见于安：《制定我国〈行政复议法〉的几个重要问题》，《法学》1999年第8期第4—7页；马怀德：《行政监督与救济制度的新突破》，《政法论坛》1999年第4期第66—72页；朱芒：《对“规定”审查制度试析》，《华东政法学院学报》2000年第1期，第12—16页。

　　[2]  严格而言，《行政复议法》所建立的对“规定”的行政审查制度还仅仅只是一个基本雏形，在运作层面上，还存在大量的制度创设课题须进一步研究。参见朱芒：《对“规定”审查制度试析》，《华东政法学院学报》2000年第1期，第12—16页。

　　[3]  《法制日报》2000年2月20日报道了《行政复议法》实施后首例对规定的审查案。该案是由浙江省杭州市旺实计算机有限公司向杭州市人民政府申请行政复议的同时对公安部、信息产业部、文化部和国家工商管理局联合发布的《关于规范“网吧”经营行为加强安全管理的通知》提出审查请求。国务院为审查权主体。