5、规章以下规范性文件无法律、法规及规章依据，为某些行业或某类组织或公民设定权利或减免义务。例如，税收征收管理法第三条中“税收的开征、停征以及减税、免税、退税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定。”根据该条的规定，只有法律、行政法规可以规定减税、免税、退税。规章或规章以下的规范性文件无权制定。某些行政机关制定的规章以下的规范性文件中，且作出给外资企业减免税的决定，就是一种违法行政行为。

　　6、规章以下规范性文件中增加法律、法规及规章对某类违法行为的处罚种类、提高处罚幅度。例如，食品卫生法第四十一条规定：“违反本规定，食品生产经营过程不符合卫生要求的，责令改正，予以警告，可以处以五千元以下的罚款；拒不改正或者有其他严重情节的，吊销卫生许可证。”某县卫生局制定的有关文件中规定对这类违法行为可以给予一万元以下罚款，即属此类问题。

　　7、规章以下规范性文件扩大了法律、法规及规章规定的处罚对象的范围。例如，食品卫生法第四条规定：“凡在中华人民共和国领域内从事食品生产经营的，都必须遵守本法。”如果卫生行政机关制定的规范性文件中规定，对家庭宴请中发生的食品卫生中毒的，可以依据该法进行处罚，就属于扩大处罚对象的错误。有的还扩大了法律、法规及规章规定的行政处罚主体。

　　8、行政机关及其内部机构在没有法律、法规依据的情况下，制定的规章以下的规范性文件中，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动，限制外地商品进入本地市场，或者本地商品流向外地。

　　二、实体处理上存在滥用职权问题

　　因我国现有条法规制中，原则性、模糊性的规定和细则较多，行政执法部门和人员往往具有较大的自由裁量权。随意执法，盲目执法，执“人情法”，甚至出现执腐败法的情况。如违反法律规定，对位于城市规划区内集体土地上的房屋拆迁中，未办理征地手续（将土地征为国有），即许可他人实施拆迁，有的边拆迁边征地；有的先拆迁后征地。又如近来各地频频发生的劣质、有毒食品等事件，从一定意义上暴露了自由裁量权被泛化，甚至滥用的恶果，致使一年前就已被揭发和查处过的“杀人”奶粉、有毒食品依然畅行无阻。

　　这里所讲的“滥用职权”，是指行政机关作出的具体行政行为虽然在其自由裁量权限的范围内，但违背或者偏离了法律、法规的目的、原则，不合理地行使自由裁量权。滥用职权的表现形式主要有三种：

　　1、目的不良。即行政机关及其工作人员明知自己的行为违背或者偏离法律、法规的目的或者原则，基于其个人或者小团体利益，作出不合理的具体行政行为。

　　2、不适当考虑。即行政机关及其工作人员在作出具体行政行为时未考虑应当考虑的因素或者考虑了不应当考虑的因素，作出的不合理的具体行政行为。

　　3、反复无常。即行政机关及其工作人员对同种情况的案件在情势未发生变化的情况下，无标准地反复变化，使行政相对人无所适从，从而引发纠纷。

　　三、程序上的问题

　　从审判实践的情况反映，原具体行政行为违反法定程序的主要表现形式有以下几种：

　　（一）被告作出的原具体行政行为适用程序种类错误。例如，行政处罚法第五章中明确规定，行政机关作出什么样的行政处罚应当采用简易程序、一般程序、听证程序。如果行政机关未按照行政处罚法的规定，对应采取一般程序作出处罚决定，却采取了简易程序作出处罚决定，或对应采用听证程序作出处罚决定，却采用一般程序作出处罚决定的，均属于违反法定程序。

　　（二）被告作出的原具体行政行为应当采取要式行为，却采取了非要式行为。例如，行政处罚中明确规定，行政机关对行政相对人作出行政处罚必须是书面形式，不能采取口头形式。如果缺少书面决定书，必然违反法定程序。