二、行政立法程序的调整对象

　　行政在制定行为规范时，其活动通常涉及到两个领域，一是制定行政法规和规章，即通常所说的行政立法领域；一是制定行政规则，即制定只限于行政系统内部有效的规范。各国因不同的需要，形成了行政立法程序所调整的对象是仅仅限于前者或者在规范前者的同时也包括后者的两种类型。

　　法国的行政立法程序以制定行政法规和规章为核心。与此相对，其他许多国家的行政立法程序的调整对象则同时还包括制定行政规则的行为。这类包括制定行政规则行为的行政立法程序大致可以分为以下三种类型。

　　1、 美国型

　　美国APA第553条规定了制定法规（rule）的基本程序：通知—评价程序和听政程序。该条主要以具有外部拘束力的法规为规范对象。但在该条第5项有关请愿权的规定则并不限于此。该款规定：“各机关应给予利害关系人要求发布、修改或废除某项法规的权利”，即设定了利害关系人在行政立法方面的请愿权。该项规定中所涉及到的法规自然主要是指立法法规（legislative rule），但不仅限于此，其同时也包括该条第2项规定的解释法规（interpretative ）、一般性政策声明（general statement of policy）和程序法规（procedural rule）[9].而解释法规，一般性政策声明以及一部分程序法规与立法法规不同，在法律上不具有对政府和私人的拘束力。由此可见在涉及请愿权方面APA的调整对象涉及到不具有对外效力的行政内部规则。

　　2、 英国型

　　英国的行政法规公布法以及其后取而代之的法定规范法仅以法规和规章为调整对象，但在该法之外的个别法律中也对行政规则的制定程序作了规定。如有些没有法律拘束力的实施细则、指导性规则的制定程序由个别法根据自身需要规定[10].

　　3、 德国、日本型

　　正如前一部分已经提到的那样，德国的各部共同事务规则以及日本的关于制定、修改和废止规制的意见提出程序不仅仅只是以制定行政法规和规章即行政立法程序为调整对象，行政内部规则的制定过程也在适用范围之内。并且，行政立法和制定行政规则的程序基本适用同一。

　　我国在制定统一的行政立法程序时，在确定规范对象方面较各法制发达国家所面临的局面更为复杂。我国目前除了行政法规制定暂行条例之外尚无其他统一规范行政立法程序的规定，因此在思考如何建立统一的程序体系时，确定其调整对象的范围应该有多大则是不可回避的问题。

　　就法的体系而言，由宪法和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法确定法律地位的行政法规、规章自然应该纳入调整对象的范围。但问题在于除行政法规和规章之外，实践中还存在着大量的事实上具有法的效力的规定。如事实上被作为国务院部委规章对待的国务院直属机构发布的各种类型的规定、不具有规章制定权的各级地方人民政府及其工作部门发布的事实上具有法拘束力的各类规定。这些规定对应于行政法规、规章等在宪法和法律上有明文确定其地位和相应具体名称的规定而言可以称作为无名规定[11].同时也正因为在现实中这些无名规定大量存在，并且实际支配着行政运行，因此与法制发达国家不同，在我国的法规范体系中很难区分何为外部的法和何为内部的行政规则。因此在今后的行政程序立法中，如何对待无名规定？是将其全部一律纳入统一的程序规范之中还是将其中一部分作为规范对象或者完全排除在出适用范围？如将其一部分作为规范对象，那么又如何划分这一部分与其他部分的性质和界限？种种问题均为程序立法所面临之首要问题。对此通过对上述各国立法例特点的综合，并从作为装置的行政立法程序的目的要求出发，我们可以获得某些在确定行政立法程序规范对象方面的启发。在今后的建立行政立法程序的立法活动中，我们是否可以不以法体系中的等级上下，即不以法的形式性为划分标准，而是从法的实质目的出发，将无名规定中涉及到权利义务的内容，即将所要制定的行政立法是否属于设定义务和影响权利（尤其是在自由和财产方面的权利义务）的规定作为划分行政立法程序规范对象的首选标准？