1.由具有规章制定权的立法机关制定和认可依据《标准化法》第6条，《环境标准管理办法》第6条、8条，《环境保护法》第9条、10条，《水污染防治法》和《大气污染防治法》第6、7条等法律条文的规定，可知国家环保总局负责制定国家环境标准和总局行业标准，并负责地方环境标准的备案审查，指导地方环境标准管理工作;省、自治区、直辖市人民政府可对国家环境质量标准中和国家污染物排放标准中未作规定的项目，制定地方环境质量标准和地方污染物排放标准;对国家污染物排放标准已作规定的项目，可以制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准。另外，根据《立法法》第71条、72条的规定，国家环保总局可以制定部门规章，省、自治区、直辖市人民政府可以制定地方规章，据此似乎国家环境标准、地方环境标准、环保总局行业标准的性质就是“规章”(此时，已排除了“行政法规”的可能，因为行政法规必须由国务院制定和颁布)。但是，依据行政法原理，具有规章制定权的行政主体，除了可以制定规章外，还可以制定行政规章以外的“其他规范性文件”(也有的学者称之为“行政规范性文件”[20]，而有的学者称之为“行政规范”[21])。因此仅凭环境标准的制定主体是具有“规章”制定权的国家环保总局和省、自治区、直辖市人民政府，还不能判断其到底属于“规章”还是“其他行政规范性文件”。 2.不经严格的立法程序首先，就制定程序的依据而言，根据《环境标准管理办法》第11条的规定可知，[22]环境标准制定的程序依据是作为部门规章性质的《环境标准管理办法》，而非《立法法》和《规章制定程序条例》。其次，在具体的程序设计上，法律、法规和规章的有着一系列更为严格和特殊的立法程序。按照《国务院组织法》的规定，部门规章必须是经部(委、局)常务会议审议通过，以部(委、局)令的形式发布的。而根据《标准化法》的有关规定，国家标准由国家有关部门委托国家标准管理单位编制，国家有关部委审查批准，国务院标准化行政主管部门编号，国务院标准化行政主管部门和有关部委联合发布;行业标准由国务院有关主管部门组织编制、审批、编号和发布，其制定的起草程序和审查程序并不严格，由行政首长审批通过即可，况且许多标准也没有部门首长的署名。因此，从制定程序上看，现行发布的标准不具备部门规章的效力，更谈不上行政法规的层次了，不过与“行政规范性文件”的制定倒基本类似。从制定程序看，环境标准的地位不应是规章，更不是法规和法律，而只属于行政规范性文件罢了。当然，在现行行政立法比较混乱，并没有严格的正式程序之前，这个结论还不太具有说服力。换句话说，在行政立法正规化以前，仅通过制定程序还无法认定有行政规章立法权的行政主体所制定的环境标准到底属于行政规章，还是“行政规范性文件”。 3.内容构成和编排体例不同于行政规章无论是法律、行政法规、地方法规、规章还是行政规范性文件，都含有必不可少的要素，且须采用法定的编排结构和体例形式，合理地配置其内部各组成部分，并把这些部分合理地组合起来，从而使之成为一个层次清晰、内在协调、结构紧凑的有机整体。依习惯，现代成文法的组成通常包括三个方面的要件：一是法的名称。二是法的内容，包括规范性内容和非规范性内容两部分。规范性内容即法的规范，由条件假设、行为模式和法律后果组成其微观的规范结构。而非规范性内容即法中关于立法目的、依据和原则的说明、专门概念和术语的解释，关于适用范围和废止的规定，以及其他有关内容等。三是表现法的内容的符号。就成文法的编排方式而言，一般由卷、编、章、节、条、款、项、目编排而成，具有较完整的宏观的体系结构。[23] 而就环境标准来说，虽然也由名称、内容和符号组成，但其内容部分通常由法律依据、目的、主题内容和适用范围、引用标准、术语定义、指标体系和数值限额(即标准值)、监测方法、附加说明(或附录)等构成。在编排体例上，采用诸如“1.…1.1……1.2……;2.…2.1……2.2……;3.……”的形式，而未采用法律的卷、编、章、节、条、款、项、目的编排方式。[24]可见，从宏观体系的内容和编排方式看，环境标准既不具有法律的有关内容，也未采用成文法的章、节、条、款、项、目的编排体例，而是采用了类似于“行政规范性文件”的体 4.没有法律规范的完整结构，也无独立的法律意义作为成文法的“内容”，包括规范性内容和非规范性内容两部分，而其中的规范性内容，即法律规范的微观结构又由条件假设、行为模式、法律后果三部分组成，[26]而环境标准却无这样的结构。环境标准的规范模式不同于一般的法律规范，它采用的是一种数字与图表结合的表达方式，我们只有借助图表中的环境标准值，并结合该标准文件中关于分级分区的规定，方能得出各标准的具体内涵。譬如，依照1996年《污水综合排放标准》中附表2的规定，石油类污染物(序号6)的一级标准为10mg/L，结合该标准中关于分级的规定(4.1.3)，可以推断出这样的规范：“凡1997年12月31日之前建设的单位，向设置二级污水处理厂的城镇排水系统排放污水的，其污水中石油的浓度不得超过30mg/L。”但是，这个规范只包含了“条件假设” 和禁止性“行为模式” ，我们不能从《污水综合排放标准》中找到或推导出任何关于遵守或违反该行为模式的“法律后果”的规定。也就是说，作为“规范”的排放标准只具有“条件”和“行为模式”的内容，自身并不规定“法律后果”，其“法律后果”被规定在援引该环境标准的准用性环境标准法律规范之中。譬如，《水污染防治法》第48条规定：“……排污单位故意不正常使用水污染物处理设施，或者未经环境保护部门批准，擅自拆除、闲置水污染物处理设施，排放污染物超过规定标准的……责令恢复正常使用或者限期重新安装使用，并处罚款。”在这个规定中，我们便能得知违反排放石油污染物的环境标准的“法律后果”，即被“责令恢复正常使用或者限期重新安装使用，并处罚款”。这样，前述第48条可完整表述如下：“1997年12月31日之前建设的单位，向设置二级污水处理厂的城镇排水系统排放污水的，排污单位如故意不正常使用水污染物处理设施，或者未经环境保护部门批准，擅自拆除、闲置水污染物处理设施，而排放的石油污染物超过30mg/L排放标准的，由县级以上地方人民政府环境保护部门责令恢复正常使用或者限期重新安装使用，并处罚款。” 可见，《水污染防治法》中的第48条属于准用性环境标准法律规范，其援用了《污水综合排放标准》作为其条件和行为模式的构成内容。这一结论可以推而广之，即污染物排放标准作为技术性规范，其只包含有“条件假设”和“行为模式”的内容，它自身并不规定遵守或违反该环境标准相应的法律后果，但可以被准用性法律规范援引而成为该规范的重要构成要素(主要构成“条件”和“行为模式”部分)，其“法律后果”则由该准用性法律规范的其他部分予以规定。依法理，“法律规范应由适用条件、行为模式和法律后果三个部分组成，缺少其中任何一个部分就不成为法律规范”，[27]可见，整个污染物排放标准因其结构的不完整性，不应属于独立的法律规范，其属性自不属于行政规章更不属于行政法规。而“在一般情况下，多数行政规范(指行政规范性文件，笔者注)自身并不独立地具有完整的逻辑结构，而往往只是某个‘准用性’法律规范的条件假定部分、行为模式部分或法律后果部分” [28]。比照得知，从规范的逻辑结构看，环境标准的性质应是“行政规范性文件”。进一步论证，把关于排污标准属性的上述结论应用到其他环境标准也是适用的，即环境标准在属性上不属于行政规章而属于“行政规范性文件”。 三、结语在我国，环境标准是环境法中重要的技术性规范，它是由具有规章制定权限的行政主体经过非严格立法程序的法定程序而制定，内容构成和编排体例不同于行政规章，缺乏法律规范的完整结构(主要是缺乏“法律后果”部分)而无独立的法律意义，但可以被准用性法律规范援引(主要援引强制性环境标准，如质量标准和排放标准)作为该规范的构成要素(通常作为该法律规范的“条件”和“行为模式”部分)，因而被赋予相应的法律效力和法律意义的行政规范性文件。尽管环境标准具有法的“规范性”特征，其中的强制性标准还具有“强制性”特征，但我国的环境标准自身并无法律效力，而只有被准用性法律规范援引后，方能被赋予实质性的法律效力与法律意义。在法院裁判中，单独的环境标准并不能作为法院定案——如判断排污行为违法与否——的依据，但此时的环境标准只能作为判断环境行为违法与否的事实依据——“超标”或“达标”，至于“超标”或“达标”的法律后果如何，以及需承担怎样的法律责任，则取决于援引该环境标准的准用性法律规范的具体规定了。也就是说，我们不能单纯根据环境行为的“超标”或“达标”，而直接判断该行为“合法”还是“违法”。环境标准本身不是法，自然也不是环境法的渊源，只有环境标准和环境标准法律规范结合所构成的环境标准制度才构成环境法体系的组成部分。环境标准体系中的排放标准可以作为排污收费等行政管理的依据，但它不能独立作为排污行为是否违法的判断准则，其违法与否必须把环境标准结合环境标准法律规范的具体规定才能做出正确判断，即达标不一定合法，超标也并不必然违法。