农村土地承包经营权流转，对稳定和完善我国农业基本经营制度具有非常重要的作用。2008年召开的十七届三中全会正式提出了建立健全土地流转市场。实际上，自2003年《农村土地承包法》实施以来，各地在有关农村土地承包经营权流转的市场发育和制度变迁方面就已经取得了突破性的进展。在十七届三中全会之后的新的政策背景下有必要对这一进展情况进行梳理、总结和分析。

　　一、农村土地承包经营权流转的现状

　　《农村土地承包法》实施以来，大部分地方政府都制定了相关的实施办法，农业部也于2005年颁布了《农村土地承包经营权流转管理办法》。这些政策为农村土地承包经营权流转提供了制度保障。目前，农村土地承包经营权流转具有以下特点：

　　1.全国范围内初具规模。从全国范围看，农村土地承包经营权流转已有一定的规模。2008年，全国通过各种方式流转土地面积占全部家庭承包经营面积的7%左右，比2001年的5%左右有所提高。

　　2.地区间不平衡。如图1所示，全国农村土地承包经营权流转的市场发育呈现出地区间的不平衡性。总体差异表现在：(1)南方和东北地区高于华北和西北地区。黑龙江农村土地流转面积达到2450万亩、占耕地总面积的18.8%;广东的同期水平为14.4%;华北地区大部分省市比例都低于5%;西北的甘肃仅为1.4%;(2)经济发达地区土地流转比例较高。上海53.7%的农村家庭承包土地实现了各种形式的流转，浙江的这一比例达到了25.9%，江苏为19.2%;(3)部分农村劳动力转出地区农村土地流转比例较高。四川农村土地流转比例为11.3%，安徽约为8.7%。

　　3.流转方式中“转包”占主导地位。各地区针对流转方式的调查结果显示：“转包”是农村土地承包经营权流转的主要方式。大部分地区通过“转包”形式流转的农村土地占到流转面积的50%左右：“出租”是次一种流转方式，多数地区在30%左右：“互换”、“转让”和“入股”形式的比例较低。总体而言，流转方式以非正式的交易为主。

　　二、农村土地承包经营权流转市场的发展模式

　　通过对承包经营权交易比较活跃的地区进行考察，发现农村土地承包经营权流转市场的模式可归纳为以下几种：

　　1.交易平台推动。即政府投资建立农村土地承包经营权流转有形市场，通过建立流转信息搜集、整理和发布体系，制定健全的市场管理机制，实施高效的土地承包信息化管理，规范市场交易程序，从而为农村土地承包经营权流转供求双方搭建交易平台，实现了对土地流转的推动。山东枣庄的滕州市西岗镇在全国设立了第一家农村土地流转交易市场。三年时间该市场土地农村土地承包经营权流转面积达1.3万亩，占全镇土地总面积的1/5，涉及到4000多户农户，亩均效益达到7500元。

　　2.财政杠杆撬动。即政府财政出资建立农村土地承包经营权流转专项扶持资金，并配合各种政策鼓励农民成片流转土地，实现土地规模化经营，同时对流转操作进行严格的监管。江苏阜宁县实行的“农村土地储备制度”就是典型的一例。据统计， 2007年阜宁县共建500亩以上连片高效种植基地16个，新建标准大棚5870座;2008年上半年，全县新增高效种植基地17个，新建蔬菜大棚8700座，建立万头猪场、万只禽场18个。

　　3.专业大户带动。即种粮高手、养殖大户等专业能人通过自身的技术优势，对农村土地实现集中连片承包，对承包土地进行科学管理，统一经营，合同收购等，实现农村土地规模经营。安徽太和县农民范恒进在太和县共承包土地7500亩，其中基地7000亩，租赁500亩，同时在内蒙古呼伦贝尔租有7000亩连片土地。在承包土地上重点从事马铃薯和红薯的产业化经营，形成了“示范带动、订单种植、基地管理、合同销售”的农业技术推广和农产品生产流通模式。

　　4.龙头企业拉动。即农业产业化经营龙头企业为保证原料供应的数量和质量的稳定，从当地农村基础条件出发，以各种方式整合农村承包土地，实现土地规模化经营。中粮长城葡萄酒(烟台)有限公司是国家级农业产业化龙头企业，最早采取“订单农业”方式与农户连接。2000年开始采取“反租倒包”模式建立基地;2005年中粮长城葡萄酒公司以其子公司—南王山谷投资有限公司为发起人、以投入资金为股份，将规划区内13个行政村的农民组织起来，以土地承包经营权为股份，成立了“烟台南王山谷葡萄生产合作社”，辖属13个村级合作社，吸收1980户农民入社，专门从事葡萄标准化生产。

　　5.合作组织发动。即以各种农民合作组织为依托，通过各种形式把农民组织起来，整合土地资源，实现土地规模经营，壮大集体经济。江苏苏州吴中区横泾街道上林村2007年组织土地股份合作社，1个自然村117户农户自发将240亩土地承包经营权作价入股，作价方式由农户协商确定，一亩耕地折成一股，以每亩土地5000元的作价标准共确认注册资本120万元，并以横泾上林土地股份合作社的名义正式参与对外经营活动。

　　当然，以上的各种模式不一定是完全独立的，通常几种模式结合在一起。例如，龙头企业往往需要通过股份合作社充分发动农户，从而实现对土地流转的间接拉动，财政杠杆往往培育壮大了股份合作社、农业经营大户以及龙头企业等农业规模经营主体，各类规模经营主体可能通过有形市场实现与农户之间的土地的流转。

　　三、农村土地承包经营权流转中产生的问题

　　(一)农村土地承包经营权流转中的两难问题

　　一方面，土地流转之后，农民对土地上生产出来的农产品不再拥有支配权，从而也就不能直接消费自己生产的农产品，造成农民与其他消费者一样需要购买农产品，从而受到市场价格波动的影响;另一方面，土地流转受让方需要对土地转入产生获得收益的预期，才有可能产生土地转入意愿;而且，土地流转产生收益才能够保证对土地流转租金或者分红的支付。因此，出现农产品价格波动与农村土地承包经营权流转的“两难问题”，即：如果农产品价格上涨，使得土地转出农民需要购买的农产品价格上涨，从而造成其福利的损失，这样可能提高农民转出土地的经济风险，从而阻碍土地流转市场发育;如果农产品价格下降，又会减少土地转入方获得的剩余，从而影响土地转入方的转入意愿，在“出租”和“入股”等土地流转方式下还可能影响到土地租金和分红的支付，从而又会影响土地流转市场的稳定。

　　(二)与现行制度之间的矛盾

　　1.由土地承包经营流转参与农户的一些优先权造成了不平等。部分合作社规定，入社农户优先承包经营。土地承包法规定，土地承包经营权的流转必须是平等、协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫和阻碍承包方进行土地承包经营权的流转。土地流转农户优先承包经营，可以起到吸引农户流转土地的作用，但是这一原则导致了不平等。

　　2.以土地入股合作社需要法律规范。《合作社法》第二条规定，农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。《合作社法》并没有提到土地的相关内容。目前中央政策没有对土地合作社有明确的规定，地方的政策大都在鼓励和扶持，甚至给予了更加宽松的政策。

　　3.有些地方允许土地入股公司。《公司法》第二十七条规定：“股东可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资。但是，法律、行政法规规定不得作为出资的财产除外。”可以说并没有法律法规政策明确规定不允许土地入股公司，然而，土地入股公司之后，根据《公司法》第一百八十七条规定，一旦公司破产清算，清偿公司债务后的剩余财产;有限责任公司按照股东的出资比例分配，股份有限公司按照股东持有的股份比例分配。这样有可能造成农民失地的危险。

　　4.有些地方给予土地承包经营权以抵押权。现行的《担保法》第三十七条规定，土地所有权和耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不可以抵押，只有第三十四条规定的抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权可以作为例外。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十五条给出了明确的规定：“承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定无效。对因此造成的损失，当事人有过错的，应当承担相应的民事责任。”所以，土地承包经营权不能用来抵押。《物权法》也已将农村土地承包经营权界定为用益物权，用益物权不能用来抵押担保。因此，有些地方给予土地承包经营权以抵押权是缺少法律保障的。

　　5.社会资本参与与《合作社法》相冲突。以农民合作社代替公司，最大的好处是农民不会失去土地，随时可以退出。但是，它也带来一些问题。比如按照《农民专业合作法》的规定，农民至少应当占成员总数的80%;出资额或者与本社交易量(额)较大的成员，可以享有附加表决权，但附加表决权总票数不得超过本社成员基本表决权总票数的20%.这样的规定会降低社会资本参与的积极性。

　　(三)在经济上可能造成的问题

　　1.保证农户收益的土地转入方较难寻找。农业生产经营能力较强的土地转入方是各种土地流转方式的先决条件。土地流转与其他商品市场类似，供求双方存在着信息不对称，农业生产经营能力强、信用状况良好的土地转入方寻找起来比较困难，而且即使是能力较强的土地转入方也面临着自然和市场的双重风险，从而会造成土地流转收益较小等问题。

　　2.以非农工作为主的土地转出方难以集中连片出现。土地流转的供给方需要符合比较高的条件：—方面，非农收入已经是土地转出方的家庭主要经济来源，可以将土地带来的财产性收入视为一种补充而非依靠。另一方面，往往要求土地能够连片转出。目前农村新的社会结构，可能造成各个农户情况—样，部分农户不愿意转出，造成土地无法连片，阻碍土地流转。

　　3.最近的惠农强农政策可能对土地流转造成障碍。新时期以来，国家实施了农村税费改革，直接补贴种粮农民等一些强农惠农政策。这些优惠政策往往以承包土地为基础，例如取消农业税、农业特产税降低了承包土地经营的成本，农业补贴往往与承包土地相挂钩。农户可能为了享受这些强农惠农政策优惠而不流转土地。即使土地流转可以发生，这些惠农政策还有可能推高土地流转的出让金。

　　四、经验与启示

　　1.必须保持农户土地承包权长期稳定。按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度，是十七届三中全会《决定》的要求。要始终维护好、实现好和发展好最广大农民的根本利益，必须保持农户土地承包权稳定并长久不变落到实处。在实际工作中，抓好农村土地承包经营权确权、登记、发证工作，可以为土地流转管理提供科学依据;加大土地确权力度，可以明晰农村土地承包经营产权;加快推进农村土地登记，体现物权法定、登记公示的效能，完善农村土地承包合同书和农村土地承包经营权证书发放;依法明确农民的土地权益，严禁直接或间接剥夺农民土地承包权，是稳定农村土地承包关系的保证。

　　2.必须加强土地承包经营权流转管理和服务，规范土地承包经营权流转。建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。要通过建立有效、灵活、合理的土地承包经营权流转机制，培育发展多种形式适度规模经营的市场环境。政府的工作应当以实施流转合同制和备案制为重点，全面建立健全农村土地流转规范管理工作制度、工作机制和工作规程，确保流转规范有序;以建立流转服务组织和网络为平台，逐步完善和加强土地流转信息提供、法律政策咨询、流转价格评估、合同签订指导、利益关系协调等服务，优化流转外部环境，不断健全流转市场;以逐步依法建立纠纷仲裁体系为依托，不断健全流转纠纷调处机制，确保流转纠纷及时化解。

　　3.必须坚持依法自愿有偿原则，严格执行农村土地承包法律政策，切实维护农民土地承包权益和流转主体地位。要在稳定农村家庭承包经营制度的前提下，按照依法、自愿、有偿的原则，规范农村土地承包经营权流转。流转的主体是农民而不是干部，流转的机制是市场而不是政府，流转的前提是依法自愿有偿，流转的形式可以在法律允许范围内多种多样。切实做到“三个不得”，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益，这是流转的底线。不得改变土地所有权性质，在流转中不能改变土地所有权属性和权属关系。不得改变土地用途，农地流转只能用于农业生产，不能用于非农开发和建设;不得损害农民土地承包经营权益，土地是否流转和以何种方式流转，完全由农民自己作主，并确保农民的土地流转收益不受侵害。