建立政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制，激活农村"沉睡的资本"，是城乡一体化建设的重要手段。作为宁波市城乡一体化综合配套改革试点单位，江北区努力创新农村金融产品和信贷方式，于今年4月中旬在全国率先推出了股份经济合作社股权质押贷款、农村土地承包经营权质押贷款、农村住房抵押贷款(以下简称农村"两权一房"抵(质)押贷款)的农民创业融资新模式，有力拓宽了农户融资渠道，盘活了农村存量资源，激发了农民群众的自主创业热情。截至9月中旬，全区有952户农户获得"两权一房"抵(质)押贷款，贷款总额达4762万元，并有78个村获得贷款授信，授信总额达5.2亿元，这标志着江北在率先进行城乡一体发展综合配套改革中，探索实践破解贷款难题，大力促进农民自主创业迈出了实质性的步伐。

　　开展农村"两权一房"抵(质)押贷款的重大意义

　　开展农村"两权一房"抵(质)押贷款，是贯彻中央精神、创新金融服务的具体体现。十七届三中全会明确要求"加大对农村金融政策支持力度，拓宽融资渠道。""大力发展小额信贷，鼓励发展适合农村特点和需要的各种微型金融服务。"农村"两权一房"抵(质)押贷款正是落实中央相关精神的具体体现，是"依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权益"、"保障农户宅基地用益物权"有力举措，盘活了农民手中的股份经济合作社股权、土地承包经营权和农村住房，使其资本价值和增值功能真正得以实现。

　　开展农村"两权一房"抵(质)押贷款，是推进城乡一体、促进农民创业的有力举措。附属于居民和农民身份之上的权益差异，使农民在生产发展上处于先天劣势。就信贷担保机制而言，同样的资产，如住房等，城市居民可用以贷款担保，农民住房却不具备这个功能;农民拥有股份经济合作社股权、土地承包经营权，却仍面临缺少有效抵押物品的尴尬局面，致使一大批有强烈创业愿望的农民因缺少资金断掉了创业之路。当前，农民创业贷款难已成为当前严重制约农民持续增收和大力发展农村经济亟待解决的难点问题。把"两权一房"列入有效抵押物的范围，就能把"冰冻"的潜在价值利用起来，变成扩大生产的货币价值，进一步激发农民创业的激情。

　　开展农村"两权一房"抵(质)押贷款，是应对金融危机、带动民间投资的有效途径。应对全球金融危机、扩大农村内需市场，首先要先帮助农民创收，让农民手头有钱。现阶段农民增收更加困难，农村产业利润进一步降低，加之金融机构的贷款向城市倾斜，农村的存款不断流向城市，农村产业发展资金支持更为短缺。放开农村"两权一房"抵(质)押贷款，不但可以提供农民急需的创业资金，而且可以带动民间资本的投入，吸引城市资金回流到农村，从而为农村发展注入新的"血液"。

　　江北区开展"两权一房"抵(质)押贷款的基础条件

　　农村经济快速发展，农民收入多元化。近年来，江北区经济社会快速发展，大批农村劳动力向二、三产业转移，农民收入不断提高，2008年，全区农民人均纯收入达到11592元，其中85%的收入来自二三产业，农民的收入结构多元化。一是股金收入。农村集体资产日益壮大，全区110个村集体资产总额达到24.93亿元，村均2266万元;61个完成股份制改造的村集体资产达17.19亿元，2008年分红1.11亿元，农民人均获得股金1943元。二是租金收入。大批外来务工人员的涌入，给农民带来了充足的租金收入，通过房屋出租等形式带来的财产性收入占13.2%。三是薪金收入。农民从事二、三产业获得的工资性收入占总收入的61.4%。四是保障金收入。2万多被征地人员已开始领取养老保障金。越来越多的江北农民正成为享受薪金、租金、股金、养老金的"四金农民"。

　　社会保障体系日益完善。近年来，江北区通过制度创新，已经实现了农村社会养老保险政策上的全覆盖。针对农村的土地被征用人员、农村老年居民等不同对象，设置了被征地农民养老保障、新型农村居民养老保障等险种。其中，被征地农民人员享受的标准比现有的城镇居民养老保障的享受标准还高。为鼓励符合条件的各类农村人员参保，政府还实行了不同标准的参保补贴，根据不同的参保对象，政府给予2000~6000元不等的财政补助。据统计，全区8.8万农业人口中，年满16周岁以上参加各类社会养老保障的农业人口约有5.53万人。新型农村合作医疗保险政策逐步完善，参合农民的筹资标准和补偿水平不断提高，年筹资额已达到459元/人，政府补贴259元/人，名列全省前茅，农民参合积极性大大提高，参合率达到98.4%。近期，江北区积极推进新农合和城镇居民医疗保障一体化工作，根据"全覆盖、一体化、可流转"原则，逐步打通城乡居民医疗保障的通道，已有超过2万的农民参加了年筹资额为900元/人的城镇居民医疗保障。不断提高农村低保水平，从今年开始，分三年推进城乡低保标准一体化进程，目前，农村低保人员享受标准已达到城镇的91%，至2011年，农村低保户可以享受与城镇低保人员同等待遇。

　　农民创业创新积极性高，资金需求量大。江北三次产业发达，远郊的休闲观光农业、生态特色农业初具规模，近郊的都市工业、物流、商贸等二三产业蓬勃发展，农民的创业基础扎实。农民对资金的需求不断增强，但由于农民的股份经济合作社股权、土地承包经营权和住房资产始终处于"沉睡"状态，农民渴望获得信贷支持用以发展生产的需求无法得到满足。在前期调研中我们发现，农民开商店、搞运输、合伙办企业等创业行为，资金需求量都在3万元至10万元左右，部分已创业农民的需求甚至在百万元以上，必须依靠贷款解决。由于缺乏必要的抵押物，一些农民通过村委会担保来借贷创业，一些农民甚至不惜高息借贷来实现创业，不仅给村集体带来很大风险，也使农民创业风险大大增加。试点的启动，对有需求的农民来说，无疑是解了燃眉之急。在江北区"两权一房"抵(质)押贷款授信仪式上，现场发放的1万余份宣传资料被一抢而空，区农办和各涉农街道(镇)也接到大量农民的咨询电话，纷纷要求尽快推广，扩大贷款范围。

　　"两权一房"抵(质)押贷款融资模式的实践

　　(一)"两权一房"抵(质)押贷款实施形式。"两权一房"抵(质)押贷款主要实施形式是由申请人提出申请，按照股份经济合作社股权质押贷款、土地承包经营权质押贷款、农村住房抵押贷款操作办法的要求提供相应材料，由市区信用联社依照有关程序办理抵(质)押贷款。

　　规范贷款条件。申请借款人都必须为具有完全民事行为能力，有一定收入来源，年龄在18周岁以上、60周岁以下的自然人。不同之处为股权质押贷款的对象必须是在股份经济合作社里拥有股权的农民;农村住房抵押贷款的对象是江北辖区内拥有农村住房所有权的农民或个体工商户。

　　控制贷款利率及额度。信用社提供的"两权一房"抵(质)押贷款利率比商业贷款率低0.5%。信用社发放贷款的额度有所不同。一是对于股权质押贷款，最高不超过借款人所提供股权持有人所提供质押股权面额的80%，期限最长为一年。这个授信比例在"两权一房"抵(质)押贷款中是最高的。二是对土地承包经营权质押贷款的土地价值，在由各涉农街道(镇)农村土地承包经营权流转中心做出价值认定，信用社发放给农民的贷款额度最高不超过评估认定价值的60%，贷款期限根据生产周期和实际经营需要确定(贷款额度=土地承包经营权剩余年限×每亩评估价格×土地承包面积×60%)。这是三个贷款项目中期限最为灵活的一种。三是对农村住房抵押贷款的住房价值，目前由信用社和借款人根据房屋周边房价通过协商确定，贷款最高额度与土地承包经营权质押贷款相同，不超过评估认定价值的60%，最长期限不超过5年。

　　规范贷款程序。一是做好前期把关工作。对抵(质)押贷款的发放对象，除考虑农户的诚信等基本素质外，重点把握贷款是否用于创业或从事合法生产、经营、投资以及合理消费等项目，由村委会、各涉农街道(镇)农村工作服务中心向信用社提供相关信息。对不符合条件的贷款申请人将不给予贷款;禁止自有住房面积低于一定面积的农户进行农村住房抵押贷款。二是实施过程跟踪。由信贷员跟踪借款农户，随时了解其生产经营状况和贷款的真实使用情况，确保贷款按约定用途和要求使用。三是明确违约处置。借款人需在申请书上明确承诺：如不能及时归还贷款，同意由信用联社按照双方协议处置抵(质)押物。目前，抵押财物可以在一定范围内进行流转。

　　(二)开展"两权一房"抵(质)押贷款工作的保障体系。区委、区政府高度重视"两权一房"抵(质)押贷款工作，主要领导亲自过问，并成立了由分管领导牵头，农办、市区信用联社、国土、建设、劳动等相关部门组成的区"两权一房"抵(质)押贷款工作领导小组，全面指导贷款工作的开展。

　　组织保障体系。各涉农街道(镇)成立了相应的"两权一房"抵(质)押贷款工作协调小组，建立"两权一房"工作服务站，土地流转服务中心、农村住房发证机构等服务机构，通过召开动员会、现场会、上门服务等形式，开展宣传推广工作，指导广大有意愿的农户办理相关手续。健全村级服务网络，帮助信用联社深入农户开展贷款办理服务业务。

　　政策支撑体系。完善创业扶持政策，降低农民创业贴息贷款门槛，扩大创业贴息范围，确保创业扶持工作落到实处。健全配套政策。在试点的基础上，根据实际情况逐步完善"两权一房"抵(质)押贷款的各项配套政策，出台了以《关于开展江北区农村"两权一房"抵(质)押贷款工作的试行意见》为主，以《江北区农村土地承包经营权质押登记管理办法》、《江北区股份经济合作社股权质押贷款操作办法》、《江北区集体土地住房(抵押)流转处置试行办法》等办法为辅的"1+X"配套政策，指导各地有序开展工作，确保了农村"两权一房"抵(质)押贷款工作的顺利推进。建立贷款奖励政策。鼓励金融机构支农惠农，对支持农民创业、扩大经营规模等促进小三农发展贡献较大的金融机构给予一定的奖励。

　　服务配套体系。建立中介服务机构，在各涉农街道(镇)成立"两权一房"抵(质)押贷款服务机构，为借款农民提供信贷咨询、政策指导、房屋确权、价值评估、办证等一条龙服务，简化信贷程序，切实为农民贷款减少负担。在各村建立相应的服务机构，为村民提供相关的服务工作。逐步推动包括农民诚信、财产信息、家庭基本情况等信息在内的农民信用体系的建立，为开展贷款准备第一手信息资料。同时加大信用宣传，提高农民的信用意识。

　　风险防范体系。加强规范管理。出台了《农村"两权一房"抵(质)押贷款风险管理基金管理办法》等配套政策，形成了较为完善的政策体系。加强农户信用和资金去向管理。在贷款发放前后，由村干部和信贷员跟踪借款农户，随时了解其生产经营状况和贷款的真实使用情况，确保贷款按约定用途和要求使用。建立风险基金。由区财政出资400万元建立了农村"两权一房"抵(质)押贷款风险基金，实现风险共担，增强金融机构对三农的扶持信心，并根据信贷实绩由区财政给予一定的奖励。提高信用社办理抵(质)押贷款业务的积极性和安全性。

　　创业扶持体系。出台了《关于江北区农村就业创业扶持政策的实施意见》，由区劳动保障部门牵头，区农办、区妇联、团区委等各部门加强合作，根据本地实际，结合"创业俱乐部"、"女子创业坊"等特色创业培训项目，提供创业培训、创业指导、政策咨询、创业贴息等"一条龙"服务，提高农民创业积极性和成功率，实现就业的倍增效应。对有创业基础的农民开展分类指导，一方面依托从传统农业提升和特色农业的发展，加快培养一批具有较强辐射力的农民创业带头人;另一方面，针对一大批已在城郊及各街道(镇)从事各类较小经营规模活动的农民，进行素质培训，加强指导，引领他们做大做强，使他们发展成为农民创业的"骨干力量"。

　　开展"两权一房"抵(质)押贷款的几点体会

　　必须坚持解放思想，以新的理念和思路破解农村发展难题。近年来，尽管中央和地方政府逐年加大了对"三农"的投入力度，但农民创业贷款难这一老大难问题始终没有得到有效解决。农民贷款难，难在缺乏有效担保物。农民拥有承包的土地,可无法变现为生钱的资本;农民在自家宅基地上建有房产,但这些住房却不能拿来抵押。这些在城里人看来再自然不过的资本运作手段,却因为现有体制的约束,与农民"绝缘"。要破解这一难题，就必须解放思想，拓宽工作思路，敢于打破数十年计划经济形成的城乡分治、城乡二元的制度性障碍，切实用城乡一体化的思路来谋划发展、推动"三农"工作，通过创新制度设计来促进生产要素流动，让市场配置资源的基础性作用得到体现，落到实处。在推出"两权一房"抵(质)押贷款的过程中，只要是有利于解放农村生产力，有利于推进城乡一体化，有利于促进农民创业增收的做法和思路，都可以采取"摸着石头过河"、示范推进的办法，进行大胆的探索和实践。

　　必须坚持统筹兼顾，稳步推进，保障农民权益。开展"两权一房"抵(质)押贷款工作的服务对象是农民，其核心是抵(质)押物。农民通过抵(质)押股权、土地承包经营权和农村房产，实现创业或扩大现有经营规模，这是一项系统工程，牵涉到农业、财政、建设、国土、劳动、法院、金融等部门，需要完善政策配套，明确各部门职责，实现统筹协调，整体推进。在工作过程中，如何开展农村房屋确权、农村住房流转、股份制股权流转、土地承包经营权流转，包括失去抵(质)押担保物后的农民如何安置、农民合法权益如何得到保障以及信贷风险如何防范等问题也要一并考虑。因此，开展"两权一房"抵(质)押贷款必须坚持以人为本，既要确保需要贷款的农民已有一定的社会保障，又要对可能因创业失败而失去抵(质)押物的农民，确保不出现流离失所的情况。同时在抵(质)押物流转、贷款手续简化、创业项目推介、农民转移培训等方面进一步配套完善，实现农村"两权一房"抵(质)押贷款稳步实施，并以此逐步推进其他各项改革，促进城乡经济社会一体化。

　　必须坚持因地制宜，强化特色产业的培育与支撑。"两权一房"抵(质)押贷款的推出，对促进农民就地、就近转移就业，带动农民增收致富，推动城乡一体化有着十分重要的意义。同时，农民创业必须依托当地的特色产业，通过实体经济的带动效应，实现农民创业项目的配套。江北区都市经济比较发达，已经形成以有色金属精加工、装备制造、特种车辆及汽车配件、仪器仪表等为主的先进制造业集聚区;以西部丘陵山区高效白茶产业集群、沿甬江水产产业集群、沿姚江名优果品产业集群、近郊精细蔬菜产业集群的四大现代农业产业群;以航运物流、商务商贸、餐饮休闲、汽车销售和创意文化等为主的服务业集群。广大农村村民贷款的主要用途也是用于这些特色产业及相关的配套产业发展上。因此，要在现有产业的基础上，进一步加强适合农民创业的特色产业培育和扶持，形成有竞争优势的特色农业和二、三产业，加快区域经济发展，创造更多的创业项目，夯实农民创业基础，以产业发展促进农民创业，通过典型带动与培训驱动，进一步调动农民贷款创业的积极性，实现更多农民的转移就业，推动创业富民、创新强区，实现以产业化促进城乡一体化。

　　毛溪浩(作者系中共宁波市江北区委副书记)