我国刑法典自1954年起草至1963年的33稿，历次稿本中均未规定挪用公款罪。1979年，全国人大法制委员会以第33稿为基础，开始起草新的刑法草案，与第33稿比较，刑法草案增设了挪用特定款物罪，关于增设这一罪名的原因，根当时参加立法工作的中国人民大学高铭暄教授回忆，正值全国某些地区发生了严重的挪用国家拨放的救灾、抢险、防汛、优抚、救济款物，对人民群众的利益造成了极大损害。这样，全国人大法制委员会在1979年刑法草案中增设了挪用特定款物罪，但是仍未规定一般的挪用公款罪。尽管有些学者主张，挪用特定款物罪不仅包括单位挪用特定款物归单位使用，而且包括个人挪用特定款物归个人使用，但多数学者认为，挪用特定款物罪的立法原意，仅限于有关人员以单位名义将救灾、抢险、防汛、优抚、救济款物挪用于其他公用事项。后一种观点为刑法学界和司法界普遍赞同和接受。高铭暄教授在阐述1979年《刑法》第126条的立法原意时指出：“国家拨放的救灾、抢险、防汛、优抚、救济款物，体现党和国家对人民群众、特别时灾区人民的热情关怀；这些款物对于保障人民群众生命财产安全，安定人民群众正常生活，恢复生产，重建家园，起着重大作用。为此必须专款专用，不允许在任何借口下予以挪用，否则便是对人民的犯罪。”[4]因此，1979年《刑法》第126条规定的就是挪用特定款物罪，不包括一般挪用公款罪。

　　但是，自1978年党的十一届三中全会以后，在国家提出“以经济建设为中心，改革、开放、搞活”的基本国策的指引下，我国商品经济得到迅猛地发展，与之相随的是经济领域内发生的违法犯罪的现象越来越突出。一些人利用手中的权力，大肆挪用巨额公款供本人或者亲友进行营利或从事非法活动，严重地破坏了社会主义经济秩序，在人民群众中造成极为恶劣的影响。针对这种情况，全国人大法制委员会于1982年起草了《关于惩治贪污、受贿罪的补充规定（草案）》（下称《补充规定（草案）》），将一般挪用公款行为规定为犯罪行为，并于同年8月27日由中共中央办公厅转发。《补充规定（草案）》第3条规定：“国家工作人员、集体经济组织工作人员和其他经手管理公共财物的人员，挪用公款归个人使用，超过6个月不还的，或者挪用公款进行非法活动的，以贪污论处。”但是，这一规定并没有正式公开实施，只是作为一种内部参考材料，正如中共中央办公厅转发的按语所言：“其中现行刑法不认为是犯罪，在这个《补充规定（草案）》通过立法手续公布施行以前不便执行的，可暂不执行。”[5]据此，上述《补充规定（草案）》之规定实际上只是表明一种立法意图，因没有经立法程序制定，不是具有法律效力的法律文件，因而在实践中难以作为办案的依据，问题仍然没有得到有效地解决。

　　为了适应形势的需要，使得已经构成犯罪的挪用公款行为受到相应的刑事制裁，并且为司法机关办理挪用公款案件提供明确、具体的法律依据，1985年7月18 日，最高人民法院、最高人民检察院在请示全国人大常委会并征得同意后，下发了《关于当前办理经济犯罪案件中具体应用法律得若干问题得解答（试行）》（下称《解答》），就有关挪用公款案件的应用法律问题，该《解答》依据《补充规定（草案）》，重申“挪用公款归个人使用或者进行非法活动以贪污论处。”另外，《解答》还对挪用款项是否“归还”的处理问题以及挪用公款期限、数额计算、情节认定等问题，进行必要的说明和解释。《解答》指出：“于挪用公款归个人使用的问题，首先应区别是否归还。如果归还了，则性质是挪用，除刑法第一百二十六条规定应判刑的外，一般属于违反财经纪律，应由主管部门给予行政处分。如果不归还，在性质上则是将国家和集体所有的公共财产转变为私人所有，可以视为贪污。但确定挪用公款是否归还、是否构成贪污在时间上需要有一个期限，在金额上需要达到一定数量。当然，还要注意挪用公款的其他情节。司法实践中，国家工作人员、集体经济组织工作人员和其他经手、管理公共财物的人员，挪用公款归个人使用，超过六个月不还的，或者挪用公款进行非法活动的，以贪污论处。”显然，《解答》超越《补充规定（草案）》的规定，但为挪用公款案件的司法实践提供现实可行的法律依据，从而改变司法部门审理这类案件无法可依的局面，也使得挪用公款犯罪行为得到应有的惩罚。但是，在《解答》试行的一年多时间里，实践证明其自身仍存在不足，理论界与司法界都反映：挪用公款罪与贪污罪社会危害性程度不同，若将挪用公款行为“以贪污论处”则罪责不相适应。