提要：在复议审查过程中，被申请人变更原的部分内容的，可就变更行为的合法性、适当性进行并案审查，以减少当事人的讼累;对申请人不变更或撤回其复议请求的，可确认原具体行政行为部分违法。

　　一、案情简介

　　2004年4月，被申请人建设局根据××开发公司的申请，向其发放了76号建设工程规划许可证(以下称简称76号许可证)，同意××开发公司砌建××大厦(组合楼)。该许可证及所附施工图表明：该大厦的部分建筑与其南侧的某居民楼间距为6.4米。刘××等人系该居民楼住户，在××大厦建筑施工过程中了解到76号许可证的内容，遂以建设局核发76号许可证的行为侵犯其通风采光权，申请行政复议，请求撤销76号许可证。

　　复议机关受理后，通知建设局提交作出规划行政许可的证据及依据，并通知××开发公司作为第三人参加行政复议。在答复期间，建设局根据××开发公司的申请，作出了《关于对76号规划许可证建设工程实施要求补充内容》(以下简称补充内容)，《补充内容》及所附设计图纸对××大厦与居民楼相邻的部分规划设计进行了变更。

　　复议机关为查明事实，正确适用法律，组织了申请人、被申请人及第三人对相关证据进行质证，听取了申请人刘××等对《补充内容》及所附设计图纸的意见，并组织申请人、被申请人、第三人到现场进行查勘，由被申请人对调整后的楼房设计及施工范围进行了现场解释。申请人刘××等《补充内容》及所附设计图纸进行的变更未提出异议，但仍要求撤销76号许可证。经复议机关审查：《补充内容》及所附设计图纸在对原有的设计变更后，其××大厦与居民楼相邻部分的间距已符合相关技术规范的要求。

　　复议机关认为：被申请人在实施规划行政许可时未能查明事实，导致其所核发的76号规划许可证所设定的××大厦与申请人刘××等所居住的居民楼的间距小于规定的标准，其行为已经侵犯了申请人的合法权益，依法应予纠正。但鉴于被申请人在复议审查期限内已主动对76号规划许可证中与申请人相邻部分进行了实质性变更，其变更后的设计已符合相关规定，不再损害申请人的合法权益，对此应予支持。申请人在得知《补充内容》中的变更方案后，同意该变更方案，但坚持要求撤销76号规划许可证，其理由不充分，缺乏法律依据，依法不予支持。复议机关经研究决定：确认建设局作出的76号规划许可证中与居民楼相邻部分的规划违法。行政复议决定书送达后，刘××等及××开发公司均未提起行政诉讼，××开发公司按变更后的规划设计要求进行施工，现××大厦已交付使用两年有余，刘××等与××开发公司未再发生纠纷。

　　二、案件评析

　　本案的争议焦点有二：一是在对原具体行政行为复议审查过程中，被申请人变更原具体行政行为的，能否对变更行为一并审查?二是的内容部分违法时如何处理?

　　对第一个焦点问题，《》及江苏省人民政府办公厅《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政复议法〉的若干意见》(以下简称《意见》)均无相关规定，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国〉若干问题的解释》亦只是提及对原具体行政行为进行审查，未就变更行为如何处理作出规定。从学理上讲，变更行为是一个独立的行政行为，行政管理相对人有权就该变更行为单独提起行政复议或行政诉讼;复议机关在复议审查过程中，可以告知申请人可就变更行为另行申请行政复议或行政诉讼，由复议机关或人民法院另案处理。这一做法是符合现有规定的，但却只是一种就事论事，就安办案的做法，不利于实现“定争止纷、案结事了”的目的。。在本案中，复议机关并没有采取这一做法，而是从彻底化解行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益的角度出发，将变更行为一并纳入复议审查的范围，其理由有三：

　　一是层级监督的职责决定了复议机关应将变更行为直接纳入复议审查的范围。行政复议作为一种层级监督制度在实施对下级行政机关的行政行为的监督上有着行政诉讼不可比拟的优势，层级监督职能决定了复议机关不能只停留在当事人启动行政复议程序后的被动监督，更要依职能实施主动监督，这样才能更有效地规范行政行为。

　　二是行政行为作出即发生效力的法律特征决定了复议机关应将变更行为直接纳入复议审查的范围。由于行政行为一经作出，即对行政管理相对人发生效力，直接影响到行政管理相对人及利害关系人的权利义务，因此在第一时间内将变更行为纳入复议审查的范围，有利于最大限度上减少或防止违法或不当的行政行为给当事人造成的损害。