四、我国行政法上信赖保护原则的立法完善

　　信赖保护原则在行政法上的确立，标志着行政法治由形式意义向实质意义的转变，它贯穿于行政权运行的全过程。信赖保护原则所体现的现代法治精神及其对推进我国行政法治建设的重要意义，决定了其在我国行政法中确立的必要性。但目前我国仅在《行政许可法》中确立了信赖保护原则，不仅适用范围过窄，而且缺乏相应的配套制度。对此应从以下两个方面加以完善：

　　(一)制定行政程序法，将信赖保护原则确立为我国行政法上的一项基本原则

　　行政程序法是规定行政机关实施行政行为时应遵守的步骤、方式、顺序、时效等程序的法律规范。制定并实施行政程序法，是将行政权的行使规范于安全轨道的保障，对于法治行政的实现具有重要意义。鉴于行政程序法的重要性，有学者甚至提出“行政法更多的是关于程序与补救的法，而不是实体法”，行政法的本质和核心是行政程序法。由于行政程序法明文规定行政机关实施行政行为时的权利与义务，从而使行政相对人知晓行政机关应该做什么、不应该做什么，因此它是相对人预测和衡量行政行为的最有效的依据，自然也是规定和实现信赖保护原则的主要法律。

　　大陆法系的国家或地区主要是在其行政程序法中规定信赖保护原则。如除德国外，韩国1996年《行政程序法》第4条规定：“行政机关执行职务时，应本着诚实信用为之。”我国台湾地区的《行政程序法》第1条将“增进人民对行政之信赖”作为立法目的之一，第8条规定：“行政行为，应以诚实信用方法为之，并应保护人民正当合理之信赖。”而我国至今尚未出台行政程序法，这不能不说是一个遗憾。对此，我国应尽快制定行政程序法，在总则中将信赖保护原则确立为行政法上的一项基本原则，明确其不仅是指导行政程序法所有制度设计的基本原则，也是其他单行行政法在设置程序时必须遵循的原则，更是行政执法、司法活动的基本依据。与此同时，在行政程序法分则以及相关单行行政法中进一步细化有关的具体制度，建立起系统而又科学的信赖保护原则运行体系。

　　(二)在制定行政程序法时。注意完善相关的配套制度，以切实贯彻信赖保护原则

　　1.行政行为的撤销与废止制度。信赖保护原则在行政法上主要体现为对行政行为的撤销与废止设置必要的限制，因此要落实该原则，首先要完善行政行为的撤销与废止制度。依信赖保护原则，行政行为一经作出，既发生效力，非因法定事由并经法定程序，不得撤销、废止。具体来说，对于违法的行政行为，行政主体不得任意撤销，特别是在撤销该行政行为将严重危害公共利益，或该行政行为赋予行政相对人的权益明显大于撤销所欲维护的公共利益时，禁止撤销该行政行为;对于合法的行政行为，行政主体也不得随意废止，只有在行政行为作出时所依据的法律、法规、规章等已被修改或废止，行政行为所依据的客观情况已发生重大变化，其继续存在会对公共利益造成重大损害等情形下，行政行为才允许废止，但相对人因此遭受损害的，行政机关应予以补偿。

　　2.公共利益界定。对公共利益的界定，是涉及到对行政相对人的信赖利益予以存续保护还是财产保护的关键问题。然而什么是公共利益，立法中尚无明确规定，理论界也是众说纷纭。这不仅给法律适用带来困难，而且给行政主体以公共利益的名义滥用职权留下了空间。从理论上看，关于公共利益的界定，可从以下几方面加以把握：(1)公共利益是涉及不特定多数人的利益，在主体上具有公共性;(2)公共利益是因公众的需要而产生的，在内容上具有公共性;(3)公共利益是为了实现大多数人共同利益的需要，在性质上具有公益性。在立法上，则可采取大量法律列举的方式，具体确定公共利益的范围。

　　3.行政补偿制度。行政补偿是与信赖保护原则直接相衔接的重要保障措施，但目前一些单行法律、法规中关于行政补偿的零散规定，大多十分原则，实践中难以操作。如《行政许可法》仅规定，当行政相对人的信赖利益遭到损害时，“行政机关应当依法予以补偿”，至于补偿什么、应如何补偿，则缺乏明文规定。为全面贯彻信赖保护原则，切实推进法治行政，目前迫切需要从两方面对行政补偿制度加以完善：一是明确行政补偿的标准。一般而言，信赖利益由既得利益和期待利益构成。如果仅以受损的既得利益作为补偿标准，通常不足以弥补行政相对人信赖利益的损失，而把两者都纳入补偿范围，又受到当前经济发展水平的限制。因此，我国目前的行政补偿标准，应以受损失的既得利益为下限，以期待利益为上限，即以直接损失为主，适当考虑相对人可以预期得到的利益的损失，实践操作中可由行政机关根据具体情况裁量。二是规范行政补偿程序。通常情况下，应由行政机关主动对行政相对人的信赖利益损失进行补偿。具体可设定申请、协商、调解、裁决四个步骤，经前三个步骤达成补偿协议的，按补偿协议执行;达不成补偿协议的，则由行政机关依法作出补偿裁决。在穷尽行政程序后仍不能解决行政补偿争议的，必须确保这一最终救济途径——行政相对人可提起行政诉讼，通过法院的司法审查来确保行政补偿的实现。

　　当行政相对人的行为符合信赖保护原则的适用条件时，行政主体对其信赖利益采取什么样的保护方式，是十分重要的。对此各国一般采取两种保护方式，即存续保护和财产保护。存续保护又称维持现状，即维持现有的法律状态。财产保护是指当行政主体不得不变动行政行为或法律状态时，对行政相对人因此所遭受的损失予以财产上的补偿。实践中，对于相对人的信赖利益具体是提供存续保护还是财产保护，涉及到公共利益与信赖利益的衡量问题。为维护相对人的既得利益现状，存续保护应成为首选方式;在打破既存法律状态所欲维护的公共利益明显大于相对人的信赖利益时，则应采取财产保护方式。“在原本法律状态对人民有利时，本应采取存续保护之方式，但在公益之要求大于人民之信赖利益之保护时，后者不得不退让，为弥补人民利益的损失，此时应采取财产保护之方式。”这样，既维护了公共利益，又兼顾了私人利益。

　　三、我国行政法上信赖保护原则的立法现状

　　我国行政立法对信赖保护原则的关注始于最高人民法院在1999年通过的《关于执行<中华人民共和国>若干问题的解释》，其第59条规定，人民法院判决撤销被诉具体行政行为将会给国家利益、公共利益或他人利益造成损失的，在判决撤销的同时，可以责令被诉行政机关采取相应的补救措施。该规定已在一定程度上