（二）当下制度的设计：行政主体理论与行政诉讼被告资格的对应

1．行政主体概念以及我国的法律规定

自从行政主体理论在上世纪80年代末提出以来，经过十多年的不断发展和完善，形成了现在比较完整的理论体系，对促进和推动行政法治的发展起到了重要作用。但是，随着我国社会结构的变迁，社会主体多元化，行政主体理论中主体范围过窄、不利于相对人诉讼等弊端不断显现，已经落后于甚至阻碍了司法实践的发展。因此，我们要对现在的行政主体理论的价值、功能进行重新定位，通过对行政主体概念的新的理解来重新构建行政主体理论。关于行政主体的概念，学者们的表述虽然各不相同，但是大同小异，基本一致。(5)有的学者认为行政主体特指能以自己的名义实施国家行政权（表现为行政管理活动），并对行为效果承担责任的组织。有的学者认为行政主体是享有实施行政活动的权力，能以自己的名义从事行政活动，并因此而承担实施行政活动所产生责任的组织。人们普遍认可的说法是：行政主体是指享有行政职权，能作出影响行政相对人权利义务的行政行为，并能由其本身对外承担行政法律责任的组织。由以上定义，可以看出我国行政主体具有以下四个特征：第一，行政主体只能是组织，而不是个人。尽管行政主体的各种行政管理活动都是由公务员做出的，但公务员是以行政主体的名义行使职权，公务员本身并不是行政主体。公务员以自己名义实施的活动属于个人行为。第二，行政主体是实施国家行政权的组织。不是社会中的所有组织都可以成为行政主体，只有那些享有行政职权的组织才能成为行政主体。第三，行政主体是能够以自己的名义行使行政职权的组织。“以自己的名义”的外在表现形式就是能够在做出的法律文书上署名。行政机关的某些内设机构、派出机构和临时机构以及受委托的组织虽然也能做出具体行政行为，但他们不能以自己的名义进行，不是行政主体。根据上述特征，在我国，只有国家行政机关和法律、法规授予某种特定行政职权的组织，才能成为行政主体。

2、当下行政诉讼被告资格的法律规定

而关于我国行政诉讼被告资格的法律规定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条和最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十九条至第二十二条的规定，可以看出我国行政诉讼被告包括两种，即行政机关和法律法规授权的组织。(6)从理论上来看，有关行政诉讼被告条件的说法虽然不少，但实质条件有三：1、必须是行政行为主体；2、必须是行政职权主体；3、必须是责任主体。按照行政法的理论，行政主体的法律资格要件一般有三：1、主体必须是享有行政职权的组织；2、主体必须是能够以自己名义实施行政活动的组织；3、主体必须是能够独立承担行政责任的组织。所以，笔者认为行政主体是指享有国家权力，能够以自己的名义从事行政管理活动并能独立地承担由此产生的法律责任的组织。这是对行政诉讼主体最基本的概括，也是比较确切的一个定义。我国行政主体理论的主要功能之一就是确认行政诉讼被告，二者联系的纽带就是责任承担问题。因为根据现在的行政主体理论，必须是能够对自己的行政行为独立承担责任的组织才能成为行政主体，而“独立承担责任”的表现就是可以成为行政诉讼的被告，也就是说行政主体承担的是形式上的责任。二者联系太过紧密又直接造成两个弊病：一是不便于相对人诉讼。我国的行政组织系统庞杂，哪些是行政机关，哪些是法律法规授权的组织，还有行政机关的各种内设机构、派出机构、临时机构以及受委托的组织，甚至连专业人士也往往理不清头绪，普通的相对人很难或者根本不可能辨清谁具有行政主体资格，因此当自身合法权益受到侵害时，连应当起诉谁都无从知道。二是为法官讨好政府，明哲保身提供了口实。行政系统一般是实行首长负责制，出于他们政绩着想，官员们是非常不希望自己成为行政诉讼被告的，因此当他们受到起诉时，往往会通过各种渠道给法官实行压力。由于我国司法组织体制的不健全，法官甚至法院的命运一般掌握在当地政府手里，法官们迫于各种压力和为了自己前途，就会抓住被诉机关不是行政主体，不能成为行政诉讼被告这根“救命稻草”，对相关案件不予受理。这是我国行政诉讼受到很大阻力的重要因素之一。
（三）当下我国行政诉讼被告资格的缺陷1、行政诉讼被告确定复杂化

行政主体与行政诉讼被告的对应关系，在我国法治还不够完善的今天，在行政诉讼法发展的初步阶段具有积极的意义，随着民主法治的发展以及行政诉讼实践的推进，以行政主体为标准确定行政诉讼被告的缺陷已经显示出来了。我国的行政机构比较其它国家为复杂，其结构隶属关系，职权的划分是有不同的时期，不同的部门制定的法律，法规，规章甚至规范性文件规定的，是非常专业和复杂的问题，使得被告的确定比较的复杂，从而增加了启动司法救济程序的难度和成本，也违背了救济程序简便易行的原则，不利于行政相对人权利的保护。

2、公权力救济出现真空。

随着公共行政的发展，行政权行使主体从单一走向多元化，而按照传统的行政主体标准理论，一些行使公权力的主体，如社会团体、行业协会、事业单位则在法律的监督之外，出现了权利救济的真空。

3、行政主体标准缺乏科学性。

行政诉讼的被告资格是个程序问题，而行政主体是个实体的问题。所谓行政主体标准，实为合法主体标准，也就是只有合法行政主体才能成为适格被告，这意味着在起诉审查阶段就要解决行政主体是否合法的问题。

4、以行政诉讼为基点，从确定行政诉讼被告出发来构建行政主体，偏离了建立行政主体的根本目标。

保证行政组织的完整统一和连续，使行政主体成为一个个分离、孤立的机关本身，无法解决我国行政组织中复杂的关系，并无益于我国行政组织系统的改革和建设，而且也违背了所借鉴的国外行政主体理论的基本精神。以行政诉讼为出发点来构建我国的行政主体理论有本末倒置之嫌。

5、我国现有的行政主体理论也使得我国行政诉讼被告的确定存有先天不足和缺乏根基的问题。

我国现有的法律制度对行政主体的规定不够全面和完善，从而使得行政诉讼被告资格确定存在先天的不足，缺乏最基本的理论基础。

6、行政诉讼被告的范围过窄，不利于相对人诉权的行使。

行政诉讼法所确认的行政诉讼被告，仅限于行政机关和法律、法规授权的组织，尽管《若干解释》将行政诉讼被告的范围扩充到规章授权的组织，但由于对法律、法规和规章授权的组织的内涵缺乏科学界定，导致实践中大量的事实上行使某种公权力的组织不具有行政被告资格。(7)

7、行政诉讼被告的确认规则过于繁琐。

实践中由于授权和委托不规范，临时机构、派出机构的设置缺乏组织法依据，以及联合执法机构的普遍存在，致使相对人难以分辨适格被告，其受损权益将无法获得司法救济。

8、对第三人范围的界定不清楚。
行政诉讼法关于第三人的规定极为简略；《若干解释》虽然对有关第三人的规定作了进一步的补充，但并不涉及对其范围的界定。范围上的模糊不清，导致了对第三人的认定非常困难这对于保护非直接利益受到被诉具体行政行为影响的公民、法人或者其他组织的合法权益，显然是十分不利的。

总之，单一、僵化的确定被告的行政主体标准，不能适应行政分权的变化、公共行政的发展及行政主体多元化的趋势，渐渐地引起众多的质疑。有必要对确定行政诉讼被告的标准进行检讨。然而行政诉讼被告限定在行政机关和法律法规授权组织是不科学的，这是传统的国家观念下形成的。在国家行政观念下，行政法意义的行政等于国家行政，行政权是国家的职能，反过来，行政的主体只是国家行政机关和被授权组织。(8)笔者认为应该把其他行政诉讼主体也纳入行政诉讼的受案范围，只有这样才能形成更为完善的行政诉讼法。