也谈对《禁止传销条例》第十九条的理解

　7月5日“行政·执行”版刊登了李静同志的《“处理决定”应理解为行政处罚决定》(以下简称李文)一文。该文结合案例对《禁止传销条例》第十九条作了解析，认为该条款中的“处理决定”为对传销行为作出的行政处罚决定。读罢此文，笔者深受启发。但是，笔者认为《禁止传销条例》第十九条中“处理决定”的性质应区分具体情况确定，工商行政管理部门对传销行为作出处罚决定不受该条查封、扣押期限(一般为30日，案情复杂的为45日)的限制。

  　　《禁止传销条例》第十九条规定，工商行政管理部门在查封、扣押财物期间，应对该财物作出处理决定。该部行政法规明确使用了“处理决定”，但是笔者认为，该行为却不能简单地定性为“行政处理”，而应根据处理决定的具体内容定性。

  　　通常，行政执法主体对违法的相对人采取各种措施，作出各种决定，都是一种处理。行政机关受理了案件，就应作出处理。从这个角度讲，行政处理囊括一切具体行政行为。《最高人民法院关于规范行政诉讼案件案由的通知》，将具体行政行为概括为26个种类及“其他”，却没有列举“行政处理”。笔者认为，这是由于“行政处理”过于宽泛，行政处罚、行政许可、行政确认等种类行为都可囊括在内。如果将“行政处理”单独作为一类行政行为，极易造成适用上的混乱。故对“行政处理”要作具体分析，要看其行为的内容、效力等等，将其细化，相应地归入行政处罚、行政确认或其他种类。

  　　当然，将“行政处理”作为一类行政行为使用，在特定条件下是可以的。有的行政行为极为复杂，套用上述26种行为定性都欠妥当，则可以用“行政处理”定性。最高人民法院指出，当出现行政管理范围和具体行为种类难以界定、案由难以确定的情况时，可以作为例外情况酌情确定案由。如起诉乡镇政府的一些越权行政行为或者不作为案件，就很难确定管辖范围，也很难确定其行政行为的种类，这时，可以用“乡(镇)政府行政处理”作为案由。

  　　从《禁止传销条例》第十九条来看，工商行政管理部门在查处传销行为时，有权查封、扣押当事人的财物。查封、扣押具有明显的强制性，其是为了查清事实，为下一步的处罚作准备，本身不具有最终确定性，当属行政强制行为。

  　　根据《禁止传销条例》第十九条第二款，作出的处理决定有两种情况：一种是没收被查封、扣押的非法财物；一种是解除强制措施，退还被查封、扣押的财物。退还财物是恢复当事人的财产权利，是授益性的，不是剥夺性、惩罚性的。这种处理决定，没有采取强制措施，相反是解除强制措施，故不属行政强制行为，不是行政处罚。在该处理决定中，不存在民事权益争议的平等双方当事人，故也不是行政裁决。综观26种行政行为种类，它均不符合，宜笼统地定性为“行政处理”。

  　　回到李文中的案例，工商行政管理部门在法定期限内解除扣押措施，将被扣财物发还给了王某。这种做法完全符合《禁止传销条例》第十八、十九条之规定。

  　　作出没收查封、扣押财物的处理决定属行政处罚性质，但并不意味着必须在此期间同时作出责令停止违法行为、没收违法所得、罚款、责令停业整顿或吊销营业执照等处罚决定。也就是说，工商行政管理部门依《禁止传销条例》第二十四至第二十七条作出处罚决定，不受第十八、十九条所规定的期限的限制。因为：第一，工商行政管理部门作出行政处罚决定前，不一定必然采取查封、扣押措施。没有采取查封、扣押措施的，又怎能适用查封扣押期限呢？第二，采取查封、扣押措施，是为最终作出处罚决定做的准备。强制措施与作出最终处罚决定在时间上可前后衔接，不是必须同时进行。第三，第二十四条本身没有规定必须在查封扣押期间作出处罚决定，故不宜主观揣测其期限。

  　　李文认为：“这样一来，对一起传销行为就需要作出两份处罚决定书，即先以没收非法财物为内容作出一份处罚决定书，接着再对传销行为作出一份行政处罚决定书。这在法律上是不允许的。”笔者认为，这种担心没有必要。行政处罚法第二十四条规定，对同一个违法行为不得给予两次以上罚款的行政处罚。理论界认为对同一个违法行为不得重复处罚。但是法律并不禁止对同一个违法行为作出两份内容有别的行政处罚。回到文中案例，在查封、扣押期间作出没收非法财物的决定；在最后处理阶段，可作出责令停止违法行为、没收违法所得、罚款、责令停业整顿、吊销营业执照等处罚决定。在查封、扣押期间，处以没收非法财物的，其后不得再处以没收。当然，非法财物不限于被查封、扣押的部分财物，由于某种原因未被查封、扣押的非法财物，俟后发现的，则应在最后处理阶段，在处罚决定书中处以没收。

  　　同时笔者也认为，工商行政管理部门对传销行为作出处罚决定应受期限限制。首先，必须符合行政行为及时高效的基本原则，不得肆意拖延。其次，既然是行政处罚，那么在程序上还应符合行政处罚法的规定。

方月伦