抵押人更换土地证，抵押权人仍可行使抵押权——对一起借款抵押合同纠纷案件的法律评析

[案情]

    原告：中国长城资产管理公司南昌办事处（下称长城公司）。

    被告：新余市沙土建筑集团有限公司（下称建筑公司）。

    建筑公司因资金周转需要，于1995年5月20日、9月5日分两次向中国农业银行　　新余市渝水区支行借款合计161万元，到期日分别是1997年10月25日和1999年10月20日，年息分别为14.58%和15.12%。上述两笔借款由建筑公司以座落在新余市劳动北路15号的国有土地以及第三人两宗国有土地使用权进行抵押担保，并于1995年5月15日在新余市渝水区土地管理局办理了抵押登记手续。1995年11月份，新余市土地管理局为集中和规范辖区国有土地使用权证的核发工作，决定将市区及城郊国有土地的使用权证集中由自己核发。遂撤销新余市渝水区土地管理局核发的市区及城郊的国有土地使用权证，要求原各领证单位在其国有土地使用权证被撤销后到新余市土地管理局领取新证。建筑公司及第三人用于本案抵押借款的三宗国有土地使用权证亦属被撤销之列。接到通知后，建筑公司于1998年在新余市土地管理局领取了新的国有土地使用权证，但未通知抵押权人，亦未重新办理抵押登记。第三人的两宗抵押土地在此期间亦已转让，并办理了过户登记。

    借款到期后，建筑公司未归还分文借款，至今尚欠借款本息2274916.70元。2000年5月8日，长城公司受让中国农业银行新余市渝水区支行上述债权，并书面通知了建筑公司。此后，长城公司多次向建筑公司主张债权未果，遂向江西省新余市中级人民法院起诉。

　　原告长城公司起诉称：建筑公司以土地抵押借款后，未按借款合同约定的还款时间履行还款义务和担保义务。故请求判令建筑公司归还借款本息2274916.70元及承担抵押担保责任。

　　被告建筑公司辩称：抵押借款未还属实。但现在企业资金周转困难，无力还贷；同时用于抵押的国有土地使用权证已重新登记，原告不能再享有以抵押土地优先受偿权。

[审判]

    新余市中级人民法院经审理查明上述事实。认为双方当事人所签订的《抵押借款合同》合法有效，原告长城公司的债权依法应予保护。被告建筑公司未按合同约定的时间归还借款本息，属违约行为，依法应承担还本付息2274916.70元的民事责任。原告长城公司要求被告建筑公司归还借款本息的诉讼请求于法有据，本院予以支持。原告长城公司要求以抵押土地优先受偿，因未对合同第三人提起诉讼，且抵押的土地已转让，故原告就该第三人的抵押土地不享有优先受偿权。对于被告建筑公司用于抵押担保的土地，在当时已到土地管理部门办理了抵押登记，尽管未在换证后重新办理抵押登记，但仍应视为抵押合同有效，原告长城公司享有以该块土地使用权折价抵偿或者以拍卖、变卖后所得价款的优先受偿权。依照《中华人民共和国经济合同法》第四十条第二款及《中华人民共和国担保法》第五十三条的规定，该院于2002年4月20日判决如下：

    一、被告建筑公司在判决生效后十日内一次性偿还原告长城公司借款本息2274916.70元。

    二、原告长城公司享有以被告建筑公司座落在新余市劳动北路15号土地（土地证号：余国用98字第13070号）折价抵偿或者以拍卖、变卖该宗土地所得的价款优先受偿的权利。

    三、驳回原告长城公司的其它诉讼请求。

    诉讼费10692元，由被告建筑公司承担。

    宣判后，原、被告均服判，判决已生效。

[评析]

    本案属借款抵押合同纠纷，表面上看案件事实和法律适用简单，实际上却很复杂，复杂之处在于如何处理由于行政机关的具体行政行为对民事行为所带来的影响，即本案中对土地使用权证的更换行为对抵押合同效力的影响问题。对此，有二种不同的意见：一种意见认为，原、被告的抵押合同仍然有效，其理由是：

    1、土地抵押合同已经过合法登记。首先是土地抵押人（即被告建筑公司，下同）所取得的土地使用权登记合法。抵押人用于抵押的土地是新余市城郊国有土地，是依据划拨方式取得，该宗土地属新余市渝水区人民政府管辖。根据国家土地管理局颁发的《土地登记规则》（1995年12月28日）第4条以及《中华人民共和国土地规划法》第31条的规定，县级以上人民政府的土地管理部门是土地登记的机关，它有权处置城市规划区范围内的土地。因此，依据法律和规章，新余市渝水区政府有权发放其辖区内的国有土地使用权证；其次，当事人的抵押登记行为合法。根据《担保法》第42条第1款的规定，以土地上定着物的土地使用权抵押的，为核发土地使用权证书的土地管理部门。本案抵押人用于抵押的国有土地使用权证为新余市渝水区土地管理局核发，故其为抵押人办理土地抵押登记手续程序合法。综述，抵押人因对土地享有使用权，且办理抵押登记程序合法，故抵押合同初始依法有效。

    2、新余市土地管理局撤销其下级土地管理部门核发的国有土地使用权证的行为，不必然导致抵押合同的无效。上级行政机关撤销下级行政机关的具体行政行为有因违法事由而撤销，也有因上下级行政机关职权范围的调整而撤销。如前所述，新余市渝水区土地管理局为抵押人核发的国有土地使用权证是按照法定程序履行其法定职权的一种具体行政行为。新余市土地管理局撤销其核发的国有土地使用权证并不是因为其违法发证所致，而是因为上下级行政机关之间调整部分职权范围造成的，这是其一；其二，在新余市渝水区土地管理局核发给抵押人的国有土地使用权证之时，抵押人对土地证上所载明的国有土地的使用权即告确定，此后新余市土地管理局的重新核发证书行为，并不是对抵押人土地使用权的重新确定，而对抵押人土地使用权证书的一种更换。故其换证行为不影响抵押人对获得该宗土地使用权的确定；其三，国有土地使用权证的核发和国有土地使用权抵押登记是两个虽有牵连但却是性质不同且相互独立的具体行政行为。根据行政法的一般原理，具体行政行为一旦作出，其效力不得消灭。本案中，虽然新余市土地管理局撤销了新余市渝水区土地管理局核发市区及城郊国有土地使用权证的行为，但并未撤销其相应的国有土地使用权的抵押登记行为，抵押登记应当继续有效。

    综上所述，该种意见认为虽然抵押人重新更换了土地使用权证，但其行为并不影响抵押合同的效力。原告仍然享有以该块抵押土地的优先受偿权。

    第二种意见认为抵押合同无效，其理由是：上级行政机关有权撤销下级行政机关的具体行政行为。本案中，新余市土地管理局撤销了新余市渝水区土地管理局国有土地使用权的核发证行为，就意味着该局核发的国有土地使用权证的行为自开始之日起无效，而与之相应的土地抵押行为也应无效。虽然这是两种不同的行政行为，但土地抵押登记是建立在土地使用权登记基础之上的，否则，土地抵押登记就成了无本之源。同时，两个登记行为应在同一机关完成，否则就会造成一种行政管理混乱的局面。因此，在抵押人相应的土地使用权登记被撤销后，双方当事人应根据有关规定重新办理抵押登记，否则抵押权人不能依据原来的抵押登记享有优先受偿权。

　　判决采纳了第一种意见。

作者：新余市中级人民法院 严小明