浅析行政知情权

知情权（the right of know）又称“知的权利”、“知悉权”或“了解权”， 在我国台湾、澳门地区又称资讯权。知情权有广义和狭义之分，所谓广义是指涵盖公法和私法领域的最广泛的知情权， 既包括官方情报或官方信息，如国家的政治、经济、文化等发展状况的信息；也包括非官方情报或信息，如有关的个人信息，社会上出现的新鲜事物。所谓狭义单指公法领域的即针对官方的公民知情权。 公法领域的公民知情权包括公民的立法知情权，行政知情权和司法知情权。在公法领域中，又尤以针对行政的知情权最为典型，这也是知情权制度最为核心的部分。本文就狭义概念上对行政知情权的权能和范围展开讨论。

    一、知情权对于政府良好行政之意义

    知情权是人民政治权利的基础。人民能否真正地行使好管理国家的权力，是以对公共事务的了解为前提的，人民如果没有知情权，人民权力就是一句空话；公众缺少必要的知情权，政府就可能欺骗和愚弄民众，为所欲为。知情是表达的前提，获取客观公正的信息资料，是一个人正确判断和表达的最基本条件。我国是人民民主专政的社会主义国家，宪法规定国家一切权力属于人民，保障人民参政议政的前提和基础是人民以及人民代表知悉和了解各种来自于国家、政府和社会的真实、有效、及时的各种信息。如果与国家利益和人民切身利益有关的事情人民都不知悉、都不了解的话，那么人民当家作主就只是一句空话。

    行政知情权是民治政府的先决条件。人民管理国家的途径主要有二：一是通过选举选出自己满意的政府，二是监督政府，即通过政务信息公开，及时了解政府行为和纠正治理偏差。要想使政府官员忠实地为人民服务，就必须让民众知晓官员的一行一动，就必须让人民拥有知情权，即要求政府的信息必须公开化。公民的知情权与政府信息公开化，是人民管理国家事务的基础，离开了知情权，公民参与国家事务就是一句空话。“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败。” 人民不享有政府信息，官员便有可能进行黑箱操作；没有信息透明，官员便可能营私舞弊，人民便可能受欺骗，也无法对政府进行监督。阳光是最好的防腐剂。正如美国行政学者戴维斯教授所说:“公开是专横独断的自然敌人,也是对抗不公正的自然盟友” 。行政知情权对推动政治体制改革，建立高效、廉洁的政府亦具有重大的意义。政府是人民的政府，人民有权利知道政府已经做了什么，正在做什么，即将做什么，人民有权利对政府的行为提出意见和批评，政府应当抱着对人民负责的态度认真的对待公众行政知情权的问题。把信息公开，凡是对老百姓有重大影响的行为和决策都公开，一般的信息让老百姓能够通过正常的途径了解和知悉，这样就可以有效的防止腐败行为的产生，因为腐败一般都与公众掌握信息不对称以及权钱交易有关，信息公开可以有效的防止这一点。

    总起来看，行政知情权是人民自我统治的先决条件，是公民保护自身利益的手段，是人民监督公共权力的手段，是防止政府犯错误的重要措施。知情权不仅要求政府及时公布国家行政的大政方针和公务活动内容，还要求政府及时公布与公民利益有关的信息，使人民能及时保护自身的安全和利益。

    二、行政知情权的权能

    知情权是公民的一项重要权利，是一项非常复杂、内容广泛的综合性权利，完整意义的知情权应当包括“知悉”、“获取”两个层次的含义：一方面是指权利人从主观上知晓的权利；另一方面则指权利人索取、查阅某种记录着信息的有形载体的权利 。政府应该采取可能的多种方式便于公众获取信息，切实保障知情权的实现。

    具体来说，行政知情权由知晓权、申请权、受助权三项权能构成。此外，知情权本身还可以延伸出变更权和救济权：

    1、知晓权: 知晓权是知情权的最低要求，知晓权首先意味着公众有权充分知晓公务信息的内容。在权利主体获知公务信息的过程中, 通常有两种方式: 第一种是权利主体通过新闻媒体、行政机关的公报、汇编、主动告知等途径，被动的获知公务信息；第二种是权利主体通过自己的主动申请获知公务信息。 权利主体享有知晓权，对于行政机关及其工作人员来说, 就是负有公开相关公务信息的义务。我国现行的有关知情权制度的立法确认了行政机关及其工作人员公开信息的义务, 也就是确认了权利主体的知晓权：如《行政处罚法》第4 条第2 款规定: 对违法行为给予行政处罚的规定必须公布, 未经公布的, 不得作为行政处罚的依据。《行政处罚法》第31 条规定: 行政机关在作出行政处罚决定以前, 应当告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由及依据。《价格法》第22 条规定: 制订关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价, 应当建立听证会制度。《行政法规制订程序暂行条例》第16 条规定: 行政法规发布后, 一律刊登在《中华人民共和国国务院公报》上。

    2、申请权:在我国现行的知情权立法中, 对公众的知晓权规定得较为详细和普遍；但是对于权利主体申请的权利，没有给予太多的关注，或者虽然也有一些关于申请权的规定, 但是没有形成一个系统的、全面的规定,只是较为零乱地分散于不同层次的立法中。如《行政复议法》第23 条第2 款规定: 申请人、第三人可以查阅被申请人提供的书面答复、做出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料,行政复议机关不得拒绝。《安徽省档案管理条例》第29 条规定: 单位和个人持有介绍信或者工作证、身份证等合法证明, 可以利用已经开放的档案；第31 条规定: 档案馆提供的使用档案和开展咨询的服务, 按国家和省有关规定收取费用。《福建省人民政府关于贯彻执行〈福建省权力机关、行政机关规范性文件管理办法〉的若干规定》第18 条规定: 对于公民、法人或者其他组织关系密切的规范性文件, 关系人有权向制订机关请求查阅。而在国外的立法中, 对于权利主体的申请权给予了高度的重视：权利主体申请时应该遵循的程序、条件，义务机关在收到申请时应该遵循的时限、时序、收费、救济等方面规定得非常细致。如美国情报自由法第552 节(3) 规定: 每一机关在收到要求提供纪录的申请时, 必须对任何人迅速提供他所需要的纪录，但公众的申请必须: (A)合理地说明所需要的纪录；(B)符合机关公布的法规中规定的时间、地点、费用和应当遵循的程序。

    3、受助权: 在现代国家的知情权立法中, 普遍确认了权利主体有获得帮助的权利。权利主体的受助权有两个方面的含义: 一方面是指在权利主体向行政机关申请了解有关信息的过程中, 行政机关应该将其所拥有的公务信息按照一定的体例编排好, 为全体主体提供尽可能的便利条件。我国现行的关于知情权的立法已有规定, 如《甘肃省档案管理条例》第29 条规定: 档案馆应按照有关规定定期分批向社会开放馆藏档案，每三年至少公布一次开放档案目录, 简化查阅手续, 为档案的利用提供方便。《福建省人民政府关于贯彻执行〈福建省权力机关、行政机关规范性文件管理办法〉的若干规定》第18 条规定: 对于公民、法人或者其他组织关系密切的规范性文件，关系人有权向制订机关请求查阅，制订机关有义务为查阅人查阅规范性文件提供方便，并对有关查询作出答复。另一方面是指权利主体在参与行政机关的管理活动或者向行政机关申请了解有关信息时，行政机关向权利主体提供一定的帮助，其中最典型的就是教示制度。

    教示制度是指行政机关在进行某项行政行为之前、之中、之后对行政相对人享有哪些权利、承担哪些义务，如何行使权利、如何履行义务以及其他有关事项，负有的以书面或者口头形式告示行政相对人并加以指导的义务；如果行政机关未履行该义务而导致相对人丧失权利或者因未履行义务而遭受损害，则行政机关应承担相应法律责任的程序制度。 由于现代国家行政过程日益繁杂，相对人往往不能全面了解自己的权利和正确行使权利，而教示制度是保障权利主体主张自己的权利、对行政主体进行必要监督的前提, 是公开制度真正得以全面、充分有效实施的保障。学者早有论断:“责备人民在权利上睡着，应先让人民知其有权利；责备人民违反义务，应先让其知义务所在。” 教示既是行政机关的程序义务, 又是参与人的程序权利。我国在立法中确认了教示制度，如《行政处罚法》第31 条规定: 行政机关在作出行政处罚决定以前, 应当告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由及依据, 并告知当事人享有的权利。但是我国的教示制度作为一项行政程序法律制度还是相当欠缺的， 主要表现在我国目前法律关于教示制度的规定, 绝大部分仅限于救济教示, 而对公众在各种行政程序中应该得知的权利却没有教示规定。在知情权制度比较发达的国家中, 教示制度已经普遍确立。如德国《联邦行政程序法》第25 条规定: 明显因疏忽、不知情而未提出声明、申请或提交不正确的声明、申请时，行政机关应该提醒参与人提出声明、提交申请或对声明、申请予以更正。在需要时，行政机关应告知参与人在行政程序中享有的权利和应负的义务。美国《联邦行政程序法》规定的制订行政法规的公告程序实际上就是抽象行政行为的事前教示。韩国《行政程序法》中的行政立法预告程序, 也是抽象行政行为的事前教示制度。

    4、变更权:行政机关应保证为公众提供的信息是真实、有效的，如果公众发现行政机关拥有的信息不真实，有权要求行政机关予以变更。变更权是行政知情权的必然延伸，没有变更权，就不能保证政府信息的真实、可靠。在权利主体行使知情权的过程中，公众除了有权了解政府手中的公务信息之外，当然还有权了解与自己个人事务相关的公务信息的权利（豁免性的除外）。在当事人发现涉及自己事务的档案或者文件有错误之处或者与事实不符合, 有权要求行政机关进行修改或者变更，行政机关有义务对其有关档案或者文件进行修改或者变更。如美国的隐私权法对于个人的变更权作了确定：个人认为自己的记录不正确、不完全或者不及时, 可以请求制作纪录的机关予以修改或者完全删除；行政机关拒绝修改时, 必须说明理由, 并指明接受复议的机关；如果复议机关拒绝修改时, 应该通知请求人可以向行政机关提交一个关于为什么不同意行政机关纪录的书面说明,同时通知请求人可以申请司法审查。

    5、救济权: 没有救济的权利不是权利，有权利必有救济。各国的救济程序不一，比如澳大利亚要求在向法院提出申诉前，须先经过行政内部复审程序。美国的联邦行政程序法，情报自由法以及阳光下的政府法等也对知情权的法律救济作出了具体的规定。我国现行的知情权制度中对于权利主体的救济权利规定的比较粗糙，在大多数的关于知情权制度的规定中没有规定权利主体有获得救济的权利。对此，学者们早已指出：不仅要赋予当事人查阅卷宗的权利，课予行政机关及其公务员公布有关资料的义务，而且要赋予当事人就信息公开享有行政救济权，直到请求司法审查权。

    三、行政知情权的范围

    任何权利都不是绝对的，知情权也不例外。公民的行政知情权要知情到什么程度？这是制定政府信息公开法的尺度。尽管我们已经承认知情权在整个权利体系中是极为重要的，但这绝不意味着知情权的行使可以不受任何限制。在知情权之外还存在着一些与知情权同等重要的利益需要法律的保护，诸如国家安全的利益，个人隐私的利益等，因而在某些层面上就产生了公开与保密的冲突，于是便有了知情权范围的论题——知情权和公务秘密。

    那么，何为公务机密呢？台湾法学界有形式秘密说，实质秘密说，概括说以及复合说四种不同的学说来界定公务机密。台湾学者林明锵先生在《公务机密与行政资讯公开》一文中这样定义：凡在形式上经指定为机密之行政资讯，该机密在实质上是值得保护者谓之公务机密，即采纳了复合说的观点，从形式和实质两方面来界定公务机密。　　

    在明确了公务秘密的概念之后，我们必然要问在当今普遍追求公开、透明的环境中，为何还要讲保守公务秘密呢？这与保守公务秘密的目的有关：  

　　首先，现代行政固然要追求公开公正的价值取向，但同时效率对于行政而言也是不容忽视的。如果将所有信息都无条件全部曝光，则必然会有一部分由于行政信息的过早公开而影响行政顺利执行，甚至有些行政决策未来得及执行便过早夭折。更不用说，行政机关手中掌握有很多涉及国家安全和国家利益的信息，这部分信息作为一种重要的秘密信息，具有重要性、法定性和局限性等特征，其所有权应属于整体上的国家，核心便在于保密权，并且这种所有权是一种对世权，其他一切主体均不得侵犯。  

　　其次，保守一定的公务秘密还为了建立公众对政府的信赖。因为随着社会发展，政府越来越多地介入社会生活，因而手中便逐渐掌握了关于公众个人性的信息，如果将这部分个人信息随便公开，则会损害公众对政府的信赖。同时，这种行为也侵害了公众的隐私权。隐私权与知情权一样都是民主政治的基础，所不同的是知情权保障了公众对政府的监督，从而达到民主；而隐私权则直接保障个人自由，以此来实现民主。从这个意义上来说，保守一定的公务机密也就是必要的了。

　　表面看来，公务秘密与知情权是水火不容的，但实际上二者在追求民主政治及行政效率方面有着相同的目的，只不过是途径不同罢了。因而二者应是一种相辅相成，息息相关的关系。尽管如此，公务机密和知情权毕竟还是有着各自的权利保护倾向，因而在实践中对二者的相对取舍必然也是一个利益评判衡量的过程。

    在我国的具体国情下，应如何处理这二者的关系呢？应该说，我国由于封建社会持续很久，行政秘密主义倾向成为传统；改革开放以来所进行的政治经济体制的改革，虽已提出了政务公开的口号，但由于缺乏具体制度而收效甚微。因此保障公民知情权提倡行政公开应该成为我们的首要选择，但更为重要的是如何把政治意义的口号转化为具体的法律意义的制度建构，这才是作为一个法律人所应关注的。当然，在公开的同时，也要注意保密制度的完善，以平衡知情权与国家利益、个人隐私之间的关系；但要注意的是，在划定公务机密时一定要本着必要最小性的原则，具体例示原则以及时限性原则为指导理念，并用法律来严格界定公务机密的范围，总之，在公开与限制公开之间探求平衡亦成为知情权制度的核心内容之一。

 

  （1）王利明：《人格权法新论》[M]，吉林人民出版社1994年版，第489页。

  （2）宋小卫：《略论我国公民的知情权》［Ｊ］，载《法律科学》1994年第5期。

  （3）同上。

  （4）[英]阿克顿：《自由与权力》[M]，侯键，范亚峰译，北京商务出版社2001年版，第342页。

  （5）罗传贤：《行政程序法基础理论》[M],台湾五南图书出版社1993年版，第111页。

  （6）张龙：《行政知情权的必要性及其价值的法理解析》[J]，载《行政法研究》2005年第六期。

  （7）杨海坤、黄学贤：《中国行政程序法典化——从比较法角度研究》[M]，北京法律出版社1999年版，第134页。

  （8）蔡志方：《行政救济与行政法学》[M],台湾三民书局1993年版，第378页。

  （9）同7，第164页。

  （10）杜钢建：《知情权制度比较研究》[M]，南京大学出版社1993年版，第279页。

  （11）同9。

  （12）同9。

姚婷