论经济责任制——经济自由与经济秩序的和谐（二）

发布日期：2004-06-01 文章来源：互联网

　　二、经济自由与经济秩序：走向新世纪的社会主义中国

　　经济责任制是将经济自由与经济民主相结合的有效制度。它对于公有制国家的经济和社会、政治建设有着制度基础性的意义。经济责任制对于国有企业管理水平的提高，对于政府的经济管理水平的提高，对于克服官僚主义、腐败现象，对于全社会的经济自由与经济民主的实现，对于建立市场经济的有序秩序，对于劳动者的积极性和责任感的发挥都有着决定性的意义。经济改革的本质是促进经济自由和经济民主，形成经济秩序与经济自由的和谐，在这一制度的变迁过程中，经济责任制的完善是制度变迁中规则的制度化保证。

　　（一）经济责任制与中国国有企业改革

　　国有企业改革是我国的经济改革的核心所在，是经济制度变迁中关键的存量变迁发展的实质性内容[1] .经济责任制是国有企业改革的根本所在。

　　我国的国有企业改革经历了不同的思路和阶段，诸多的学者从不同的角度提出了众多的学说以解决既有国有企业的经济效益问题。从最初的“市场说”、“股份说”“管理论”、“主银行制”、“多元控股运营”等经济学说，到法学界的“集体所有制说”、“私有化”、“法人所有权说”、“国家所有权债权化说”等等学说的出现，以及现实实践中所出现的各种方案，可以说，中国国有企业的改革理论和改革实践是最为丰富的[2] .对于各种学说，本文兹不一一赘述。

　　国有企业的经济效益落后是导致国有企业改革的原因[3] ，之所以如此，其原因是多方面的：首先，国有企业的自有资金不足是根本所在，其资产负债率过低，使得其依赖于银行的贷款和财政的救济，因而当国家的银根收紧时，就会导致国有企业的流动资金匮缺，从而使得其经济效益下降。从根本上说，国有企业多年以来一直处在资金投入不足的境地之中，因而实际上是一种低水平发展状况[4] .那种认为国有企业的经济效益天然落后的观点显然是错误的。

　　国有企业的改革，实质上就是旧有体制的转轨问题。既有制度下的政府、银行和企业的连带关系决定了企业改革的实际困难[5] ，我国的企业改革分别采取过“放权让利”、“承包租赁制”和股份制等形式，不可否认，产权改革对于国有企业改革具有重要的意义。因而，从经营权的思路走向法人财产权的思路是正确认识到了改革的问题所在。即实现国有企业的独立地位，实现法人制度同经营权的结合[6] .法人财产权的实现，对于国家所有权中企业组织的独立性作出了制度的规范性规定，但是制度的变迁，是由制度事实和社会运动所决定的。“不可想象，在一个官僚主义和腐败盛行的国家，会存在高效率的、充满活力的国有企业”[7] ，“长期以来，我国形成了一套机构多而重叠，人浮于事、职责不明、缺乏科学和严格的考核，工作效率不高的管理制度，而且它在改革中没有受到多少触动，成为滋生官僚主义和腐败的温床。在这种情况下，有关机关对于国有资产的责任包括持股责任、资本保值和增值责任、监督责任等不落实，微观的企业制度就是设计得再好，也是没有用的”[8] .不仅如此，部分国有企业依赖于良好管理取得经济效益的例子屡见不鲜，而同时众多企业出现的“斯密克现象”也表明了国有企业管理不善是其经济效益不高的根本原因。事实上，我们认为，对于政府和企业关系的改造其目的同样是为了间接实现管理水平的提高[9] .国有企业改革，使之与市场经济相兼容，成为独立的市场主体，同样是与政府行为联系在一起的。没有良好的文官制度作为基础性的保证，没有完善的竞争市场对其实行有效的约束，任何单方面的改革都将是一相情愿的。正是如此，经济法及其经济责任制对于国有企业的改革才具有决定性的意义，“令各种各级国家机关都做到责、权、利结合，科学地分工、合作，层层制约、相互制约。对任何一个机关或其首长、工作人员，都不允许存在职责不清-有权无责或有责无权的情况……完善的、制度化的监督机制是不可或缺的”[10] .通过经济责任制可以从两个方面来解决国有企业改革中的关键问题；即一方面，它通过对经济管理主体的约束来要求其依法依照经济规律来进行经济管理，另一方面通过对国有竞争性组织的规定来实现其管理水平的提高。因而，它对于解决目前的所有权代表人以及经营者之间的行为不规范[11] 有着重要的现实意义。

　　经济责任制是实现经济法的经济自由与经济民主目标的基础性的制度，在公有国家内，没有有效的经济责任制制度约束，在既有社会和文化水平下，是难以实现劳动者的权利，难以实现积极的、昂扬的、充满活力和自由精神的经济增长和经济发展的。

　　经济责任制实质上是国家加强经济纪律，实现有效经济秩序的有效途径。“正好相反，没有什么可以像民主化那样，对咄咄逼人的官僚主义化和进一步的异化如此有力的抵制作用。民主化不应仅仅理解为权利的民主化，而且应理解为义务、责任和一切物质后果的承担方面的民主化”[12] ，这正是经济责任制所要实现的目的。

　　（二）经济责任制与我国的制度变迁

　　我国的经济体制改革，是由政府推动的渐进式的制度变迁[13] ，它具有一定程度上的强制主导型制度变迁的色彩。而与此相关的法制改革，则采取了政府主导型的“变法”的特色[14] .经济责任制的完善与发展对于制度变迁有着决定性的意义。

　　我国的制度变迁是要实现市场经济与公有制的融合，市场经济的精髓是决策权的分散化，而市民社会和私有财产权的缺乏是我国经济改革和法制改革的历史和起点，而政府官僚行政机构的发达，国家本位和国家所有权在各个领域的主导地位，决定了我国法制的基调[15] .在借鉴其他国家的立法经验的同时，认识到本土文化的特性及其缺陷所在，才是实现依法治国的根本所在。我国自1895年以来，试图通过法律的变革，采取德国法系的模式来实现依法治国的理想，这一思路从根本上忽略了我国社会和政治、经济生活的特色和根本缺陷，即管理水平的低下[16] .文官制度的不发达和管理水平的落后，以及由其控制的国有企业的庞大，使得国有企业的低效率、管理混乱极为突出，同时也使得文官制度难以适应制度变迁的要求。从根本上说，这是由于责任的不确定所导致的，管理的提高有赖于权利与义务相一致，经济责任制的重要性自不待言。

　　经济责任制通过对整个国家的经济管理的要求，实现对经济转轨的促进，它是进一步实现经济改革的必要前提。不仅如此，改革应当是通过主体对于经济利益的追求来实现的，认识到不同主体之间的利益，“由此可见，要是国民经济能够在它的内在动力-经济利益的推动下富有效率和效果地灵活运转，必须改革经济体制……各个管理经济的国家行政组织要改变为实行经济核算的经济组织……各种经济组织应该具有统一领导下的独立性，真正成为独立的经济核算的主体，实行独立的全面的严格的经济核算，自负盈亏”[17] ，这正是经济责任制的精髓所在。通过保护个体的利益来改革才能使改革有效地进行，“如果我们都能认识到这种利益的差异并尊重他人追求自身利益的权利，改革过程中的冲突可能会缓和一些，因为这是人们会把更多的精力放在与别人协商找到更可行的出路上，而不是放在相互攻击对方和阻挠改革上”[18] .经济责任制对于经济改革的重要性更表现在对经济增长模式改变上，我国的经济增长中的经济效益问题一直极为突出，“粗放式”、“外延式增长”始终是我国经济增长的重要特征，转变经济增长模式，实现“内涵式经济增长”，提高经济效益式经济转轨的内在要求，“我国经济的主要问题是资本利用效率过低……而这里的制度原因，就是我国传统经济体制下政府部门和国有企业的预算软预算，亏损了仍能生存下去，大家花国家的钱不心痛，资本损失无人承担责任，借钱可以不还”[19] .提高资本的利用效率，实现经济效益的提高，需要经济责任制的有效约束，经济责任制通过对经济利益的引导，通过经济核算，将经济法所追求的经济效益目标切实的体现在制度之中。

　　经济责任制对于经济体制改革和法律制度变迁的重要意义，在于它针对我国的具体弊端提出了有效的制度约束方式，在于从根本上是基于中国的实际的，在于它是我国经济体制进一步改革的关键和基础所在。

　　对于走向新世纪的中国，要实现经济的增长，必须依赖于管理水平的提高，在一个管理水平低下的国家，不可想象能够出现具有高效益的经济体制。经济责任制的意义正在于此。

　　三、经济法理的再认识：核心制度与核心原则的重建

　　（一）经济责任制是经济法的核心部门制度

　　现代国家日益趋向于混合经济、后现代主义、经济自由和经济民主化和合作主义，这使得国家法律模式越来越趋向于公私混合型，越来越注重对组织的协调与促进，注重对组织内部行为的管理与钳制，经济责任制正是在政府职能转变的前提下，成为政府实现这一目标的有效手段。在公有国家内，经济责任制与国家所有权紧密融合，使得其以法律的形式来实现，公有国家的特性使得其法律不断地对组织加以宏观和微观的调控管理，经济责任制正是在这一前提下与经济法完全融为一体。经济责任制本身是在经济法的理论、原则和价值观上建立起来的，它在公有社会内部，以制度的建设，实现了经济法的理念，它是公有社会中经济法的核心制度。

　　之所以说经济责任制是经济法的核心制度，是由于：

　　第一，经济责任制是经济法上责权利相统一原则的具体制度体现。责权利相统一作为经济法上的核心原则，强调经济法律行为的合法性、受国家强制力的评价性，强调责任的重要性。各经济法主体“对国家、对社会都负有义务（责任），必须首先尽责，责字当先”[20] .这一原则能够集中反映市场经济对法律的要求，能够全面体现国家的经济政策，它明确解释了经济法的本质，使之与民法、行政法等法律部门区别开来，使经济法成为一个有着显著独立标志的法律部门[21] .经济责任制作为经济法的核心制度，作为经济法的责权利相统一原则的具体体现，它不仅仅是描述性的，从根本上而言，经济责任制的所有法律规范都要基于原则性法律规范来建立。当下级法律规范同上级法律规范相冲突时，应当遵循上级法律规范。

　　不可否认，经济法在其产生过程中，存在着不同的源头，在私有国家内部，经济法出现的根本动机是维护公平竞争[22] ，保持自由的市场制度，限制垄断对于经济的消极影响，无论是美国的“谢尔曼法”还是德国的限制卡特尔法律规范的出现，其目的都是在于实现公平、自由的市场竞争；在公有国家内部，经济法出现的动机则是实现经济管理的有序化，实现国民经济管理的科学化。尽管，一度在私有国家内，凯恩斯主义主张的国家干预使得经济法能动的实现国民经济管理有序化，但是事实证明，市场作为配置资源的基础条件，对于任何一种经济制度都是不可缺少的。从“战时经济法”、“统制经济法”到“复兴经济法”的发展，直至近日世界的经济合作主义，平衡协调的经济法的出现，市场制度对于国家和法律的重要性，是毋庸置疑的。经济责任制无论是在公有还是私有社会，都是以市场为基础的。在私有国家内部，经济法的核心原则体现为维护公平竞争原则。而在公有国家，由于国家所有权的发达，使得责权利相统一原则成为经济法律制度的核心原则，因而经济责任制作为这一原则的体现，成为公有国家经济法的核心制度。

　　可以说，经济法的不同源头使得经济法在不同经济制度下体现出不同的侧重点，从而使得经济法的核心制度有所不同。但是在公有国家内，强调经济责任制是经济法的核心制度，并不突出经济法的国家干预性，而恰恰相反，我们认为，将经济责任制作为经济法的核心制度，正是通过对政府的经济管理行为纳入法制轨道，实现对公有组织的有效约束，使之与市场经济相融合，实现市场对资源的有效配置，促进公平和自由的竞争。因而，在公有社会中，经济责任制同维护公平竞争法律制度之间是相互促进和相互联系的，通过在具体法律部门上的促进，使得经济法的两大原则并行不悖，共同实现经济法作为市场基本法的使命[23] .第二，经济责任制是与现代法律的发展趋势相一致的，是与经济法的出现及其调整对象紧密吻合的，它从根本上反映了经济法的精髓所在。

　　传统理念中的法律，实质上是在国家（政府）-私人之间的二元世界中建立起来的逻辑清晰、层次分明的“欧几里德式”的演绎体系。公法与私法的分野极为清楚，从罗马法以来，由私法中发展出来的近代法律体系，试图采用“类科学”性质的法律体系来完成对社会事实的诠释，并取得了巨大的成功。然而，随着企业组织规模的扩大，组织越来越成为在国家和个人之间异化物，组织的发展迫使国家和个人的传统权利受到限制，组织对于个人的权利实现了限制，对于国家则越来越具有对话的能力[24] .组织的发展显然突破了传统法律的公-私的二元结构，打破了传统法律部门的结构，法律体系内部的“公法私法化”和“私法公法化”就是这一趋势的典型表现。

　　组织的扩大使得经济法的出现成为必然，国家对于组织的态度，从限制和管制发展到今天的合作和引导，更为重要的是，组织的发展直接推动了组织管理的发展，使得传统法律中的以个体为基础，实现财产关系和人身关系调整的法律制度不得不转向以前从未涉足的组织内部法律关系的调整上。国家的角色的分离，政府对于经济效益的追求，经济管理的必要性和科学化的要求，使得经济法成为一个独立的法律部门。“经济法的根本任务是保证经济民主与促进竞争，其精髓在于对国家管理和参与经济的有序化控制，规范政府经济行为，防止滥用职权”[25] .经济法的视野也在不断的扩大，经济法一开始是作为对组织的钳制的手段出现的，随着人的认识和社会、经济生活和法律制度的发展，使得经济法对于国家这个最大组织的行为进行调整。可见，理解组织的发展，是理解经济法的关键。

　　组织的出现是与经济的发展，与专业化、分工紧密联系在一起的。本世纪以来，组织出现了更为复杂的变化，即专业化和分工的进一步加强和组织一体化的出现，这以貌似矛盾的两个趋势，正是社会发展的必然。专业化和分工提高了劳动效率和经济效益，而组织一体化则节约了市场上的交易成本。这两个趋势实质上是一个问题的两个方面，分工和专业化的趋势，使得人的角色化和职业化更为突出；而组织的一体化使得其组织管理更为复杂，现代管理学从它产生至今已经经历的两次革命就典型的说明了这一点[26] .经济责任制是同这两个趋势紧密相连的。分工和专业化使得经济责任制越来越强调责任的角色化，它实质上意味着将法律责任概念逐步实现积极化，依据不同职位和不同角色来确定职责，是法律对社会生活发展的一个回应。而组织的一体化则使得对组织管理关系的调整不仅仅局限于独立的法律主体内部，组织一体化、关联公司、集团公司、联营企业和跨国企业雨后春笋般的出现，使得单纯依赖于法人制度来确定组织这一原则力不从心，对这些组织体的法律调整，经济责任制的出现就是必然的。而经济责任制对这些组织的调整，正是在经济法的理念下完成的。

　　应当认识到，分工与专业化和组织一体化的进程，是合而为一的，任何对其偏颇的理解都是对现代经济生活的一种片面的理解，由此出发，市场同政府、组织之间的关系也是密不可分的，经济责任制正是在这意义上，是以市场为基础而不是排斥和不兼容的。

　　公有制国家出现，一开始就注意到了组织的这一特性，它没有采取私有社会那种将组织的发展与扩大视为洪水猛兽，对之采取一种又恨又爱的态度，而是自然的将其纳入了国家所有权的范围，因而经济法基于它对组织管理关系的调整，自然而然的形成了相应的法律制度对其加以调控，由此使得经济责任制得到了发展，并成为经济法的核心部门法律制度。

　　第三，经济责任制是克服激励困境的重要途径，是提高管理水平的必要手段，因而它在经济法的组织管理关系的调整中居于核心地位，由此决定了它在经济法中的地位。

　　经济责任制以组织管理关系作为主要调整对象，在公有组织内部以及公有组织之间实行经济管理，这一目标的实现有赖于激励手段的完善和发展。激励在广义上与管理是一致的，它是通过一定机制来对人的行为加以引导，良好的激励对于任何一种经济体制都是不可缺少的，“激励因素无所不在，承认它也罢，不承认它也罢，它总是在无声无息地影响着经济系统的运转”[27] .对于既定经济制度而言，自觉的避免和消除不利的激励因素，采取和创制有效的奖惩制度，对于经济效益以及经济个体热情和积极性、创造性的提高，有着重要的意义。

　　激励问题的出现，从根本上来说是与个人主义相联系的，它是由于个人对于私人目标或利益追求所导致的。因而，在公有国家出现之后，经济个体经济利益与经济目标的冲突往往使得组织利益与目标得不到实现，因而通过一定的激励机制来实现对经济个体行为的引导，就是公有国家经济生活中所要面临的首要问题。激励与管理的统一性，使得经济责任制在公有国家的经济管理中居于核心地位。

　　对于激励，我们认为，有必要在更为广泛的意义上来理解，激励的提出和研究，往往局限于管理学和经济学中，因而经济激励往往局限于竞争性组织之中，我们认为，经济激励从根本上而言，是与组织和管理相连的，因而对于政府的经济管理而言，经济激励同样是极为必要的。对于我国这个行政属性极强，政府的经济管理无从约束的国家而言，通过有效经济激励来实现对政府行为及其成员行为的引导不仅有重要的意义，更是进一步实现经济增长方式转变、良性制度变迁的必备条件。

　　公有国家存在着激励困境，它是指在国家所有权的实现方式中，国家所有权的自益性权利和共益性权利不相兼容，它实质上表现为竞争性组织的独立性问题，即国家实现其共益权目标，则对竞争性组织的钳制加强，反之，若实现其自益性权利，则势必应当放松对竞争性组织的约束，而竞争性组织的管理往往类似于官僚层级组织，因而，经济效益无从体现，竞争性组织往往追求自身利益的最大化，这势必是对国家所有权中自益权的侵蚀，使得国有资产保值增值目标无从实现，同时导致资产的流失。这就意味着，国家作为所有者和经济管理者的自益性权利和共益性权利在通过单一行政约束机制实现国家所有权方式中存在反比关系，以相互牺牲为代价[28] .在宏观上，则形成“国有企业资金陷阱”[29] ，它又表现为政府、银行和企业三者连带关系[3 0] 的恶化，形成一个恶性循环。因而，使得经济改革仅仅是一种增量式改革。激励困境，实质上是理解公有国家的种种弊端，以及经济制度变迁特性，和国有企业的“软预算约束”[31] 的关键所在。其根源在于政府经济管理行为方式不合理，没有相应的制度建设来实现对经济管理行为的有效约束，没有相应的分权式资源配置方式作基础，这两个基础条件的缺乏，使得公有国家激励制度不能实现对经济生活的有效调整。我国的国有企业改革中所出现的“一统就死，一放就乱”，国有企业独立经营权的难以实现，国家不得不采取“粗放式增长”、“通货膨胀式增长”[32] 等等现象，其根源也就不难理解了。

　　因而，公有国家经济改革强烈依赖于激励机制的改进，在这种情况下，经济责任制和市场制度对于一个良性激励制度都是必不可缺的。一个市场制度作为资源配置和决策权分配的基础制度，使得公有国家可以在各级组织中实现以经济效益为目标，完善的经济责任制则是对经济管理行为进行引导的必要手段。体现在法律体系上，则表现为经济法的经济责任制法律制度和维护公平竞争法律制度的完善。市场作为激励的基础制度，同时还意味着，依法治理经济必须有相应的民法作为基础，离开了民法中以意思自治为核心的自由民事流转制度，任何组织的行为引导都只能依赖于行政性的干预。由此不难看出，经济法对于市场制度和经济管理制度的保护是统一的，离开了经济利益的管理制度，只能是行政官僚性的经济管理；离开了组织管理性的财产权制度，只能在私有财产权制度下存在，只能在以个人本位的国度内存在，而这种国家在现代社会中是不存在的。

　　因而，克服公有国家的激励困境，有赖于市场制度和经济责任制的完善，脱离了任何一个方面，都将使得经济转轨成为空中楼阁和一种理论上的假设。缺乏经济责任制的法律体系，是视现代社会的特性于不顾，梦想回到自由主义的，必然要失败的法制化；而缺乏市场制度的法律体系，其结果必将是回到计划经济体制的老路。

　　（二）经济责任制同各经济法法律部门的关系

　　作为经济法的核心法律制度，经济责任制同其他经济法律部门之间是完全融合在一起的。可以说，经济法的每一个法律部门及其下属的法律规范，都包含有一定的经济责任制法律规范或其因素。

　　第一，经济责任制同国家所有权之间的关系。国家所有权实现方式从根本上而言，是经济责任制的重要组成部分，“凡涉及国有资产的投资经营，无论是既有的全民所有制企业及其改革，还是依法掌握特定国有资产的机构，企业与其它主体合资经营公司企业，都离不开国有资产的经营管理制度”[33] .同时，在国家所有权制度内部，国有资产的经营形式等法律规范就是经济责任制的内容，“所谓资产经营形式，是指用以落实企业法的规定，具体规范国家与企业的责、权、利关系，保障双方权益的企业经营国有资产的责任制形式”[34] .国家所有权的管理和实现要依赖于经济责任制，国家所有权作为一种特殊的财产权，它不能在法律仅仅保护其对于财产的“支配权”的基础上自己实现组织管理关系安排，因而它必然依赖于经济责任制对于组织管理关系的调整。因此，国家所有权制度成为经济法的法律部门也是必然的。

　　国家所有权制度同经济责任制是不可分离的，任何离开经济责任制的国家所有权必将出现种种官僚主义、内部人控制等等弊端。权力腐蚀人，绝对的权力绝对的腐蚀人[35] ，在国家所有权制度内，由于国家作为一个拟制体，它在现代国家必然依赖于科层制度（官僚制度）来实现，因而，无论是对于代表所有权的政府，还是享有经营权的竞争性主体，都具有追求自我利益的趋势，因而，要实现国家经济利益的最大化和社会利益的最大化，必然要对这些组织加以约束。经济责任制将责任放在第一位，强调法律上受强制的义务。因此，国家所有权与经济责任制是相辅相成的，是表里的关系。

　　第二，经济责任制与经济管理制度的关系。经济管理制度是经济法的重要制度，在政府已经日益参与经济调控和直接经营的今天，试图恢复纯粹的自由主义是不可能的，现代各国均采取了“混合经济”[36] .国家采取主动式的经济管理也是经济法的根本所在，而国家一旦采取了主动介入的态度，就不可能回头。因而，经济管理是国家经济管理职能的具体体现。政府经济管理的理论依据在于“市场失灵”[37] ，但是，政府参与经济管理，并不意味着它必然能够将经济管理好，同时，政府的经济管理并不能代替市场对资源的基础性配置作用，政府同市场应当是互补的[38] .政府官僚机构的特性，决定了它不能自然而然的以经济效益作为经济管理的目标[39] .应当看到，经济法中的经济管理法律制度，其中有关经济管理法律责任的法律规范，构成了经济责任制中一般经济责任制的内容，我国的既有法制中，这部分的规范往往是通过行政法来实现的，因而，在经济改革不断深入的同时，经济责任制的确定是经济管理法律制度完善的方向。

　　第三，经济责任制同政府经济合同制度的关系。政府经济合同制度是经济法的重要组成部分，它才是根本意义上的经济合同法律制度[40] .经济合同作为政府为了实现一定的经济政策和目的，通过平等形式的合同制度来确立政府同相对人之间的权利和义务的一种手段。构成了经济管理的特殊形式，从这意义上而言，经济合同和经济管理制度一样，需要经济责任制的有效保证。“与政府打交道、做交易，不仅没有风险，甚至可以从政府机关及其工作人员的官僚主义和腐败行为中捞到额外的好处，这就不难理解，何以当今风靡世界的贪污腐败，几乎都与私商和当政者的亲朋拉拢、贿赂等权的官员，以取得政府合同联系在一起”[41] ，因而，经济合同制度就需要经济责任制来对政府机关及其工作人员的行为加以约束。

　　从另一个方面而言，经济合同制度也是确认经济责任制的一种方式，特殊经济责任制往往是通过特殊性法律规范来实现的，特殊性规范的表现形式之一就是通过合同来确定双方的权利义务、责任。在实践中，许多经济责任制都是通过经济合同制度来确定的，如承包经营责任制、租赁经营责任制、经济发展目标责任制等等。

　　第四，经济责任制同维护公平竞争和消费者权益制度之间的关系。经济责任制是责权利相统一原则的具体表现，而维护公平竞争和消费者权益制度则是维护公平竞争原则的具体体现，两者在根本上是统一的。经济责任制本身是利益、责任与义务相统一，以激励机制为核心的法律制度，激励机制本身依赖于市场制度和自由竞争的发展作为基础，而市场制度则依赖于经济法的维护公平竞争制度。因而，经济责任制离不开维护公平竞争制度，我国经济改革中所出现的经济责任制，正是因为市场制度的不完善，而使得其未能对公有组织起到应有的激励作用[42] .从另一个方面而言，维护公平竞争制度也要依赖于经济责任制，没有完善的经济责任制，没有对国家经济管理权（利）力的有效限制，没有对国有企业独立性、自主性的确立，市场制度中无论对于国有企业还是非国有企业，都存在着不平等竞争的问题。经济改革中所出现的种种官倒、行政垄断公司、以及政府对国有企业的保护，都极大的损害了市场竞争；同样，政府与国有企业之间的“父爱主义”[43] 不消除，国有企业在受到政府保护的同时，也存在政府干预，与此相伴，政府缺乏能力和精力解决公共产品的供应、市场规则的建立、社会保障的确立等等问题，使得国有企业无论在自主权还是在社会负担等方面和国有企业处于非平等竞争的地位。这一弊端的出现，正是由于缺乏经济法的经济责任制和维护公平竞争制度的结果。只有将经济责任制同维护公平竞争制度结合起来，才能使得国民经济实现有序的、高速的发展。

　　（三）经济责任制同其他法律部门的关系

　　第一，经济责任制同民法的关系。经济责任制同民法是不同的，首先，两者的调整对象不同，经济责任制主要调整的是组织管理关系，而民法则是平等的财产关系和人身关系；其次，两者的主体不同，经济责任制的主体公有组织及其内部人员，而民法则是自然人、法人及内部组织；两者法律关系的客体不同，经济责任制的客体主要是经济管理行为，而民法则是物、行为；两者的权利义务也不同，民法中权利义务在于实现个人和组织独立意志，而经济责任制的权利义务体现为经济职责。

　　经济责任制和民法中的国家所有权制度是不同的，民法国家所有权制度，究其根本，是将国家所有权看作是“国家的私人所有权”，采用物权的理论来对国家对财产的各种权利作出规定；而经济责任制则是动态的、全面的规范国家所有权实现中的各种权利，它是与经济法的国家所有权制度紧密相连的。

　　经济责任制同“商法”也是不同的，商法在理论上是极为苍白、孱弱的[44] .所谓商法中公司法的有关董事责任的部分，已经为经济法所包括，同时，这种董事责任制度，也是同经济责任制是有所不同的。经济责任制中的董事责任制，强调公有组织中代表国家行使所有权的董事的责任，这些董事除了遵守公司法董事责任制度以外，同时要受到国家的各项特别法和特殊经济责任制的约束。而公司法的董事责任制度，只是广义上的经济责任制的组成部分。

　　第二，经济责任制同行政法的关系。经济责任制不同于行政法，两者的调整对象是不同的，经济责任制调整公有组织的组织管理关系，而行政法调整国家机关之间的行政管理关系；两者的主体也是不同的，经济责任制的主体是公有组织，包括政府经济管理部门、机关，国有企业等，而行政法的主体则是国家行政机关；两者的权利义务不同，经济责任制的权利义务是具有组织管理性和财产性的权利义务，它具体的体现为公有组织的经济职责，而行政法的权利义务则较为广泛。不可否认，经济责任制同行政法的部分主体和权利义务有一定的重合性，但是，从根本上而言，经济责任制同行政法的区别在于，经济责任制表明了对经济效益的要求，而不是行政法上的效率[45] ，它对于国家经济管理机关在经济管理中的权利作出了限制和外在约束，使之将政府机关的组织性与企业组织盈利性结合起来，从而实现行政机关及其人员最大善意实现经济效益的目的。同时，经济责任制的确立，是对政府经济管理权力的一种限制。经济责任制中的政府管理机关，其责任不仅仅是对上级机关负责，同时要对具有平等特性的相对方承担责任。[46]

　　注释：

　　[1] 部分经济学家提出，我国的经济改革（制度变迁）是一种增量改革，即在原有的经济体制内发展以乡镇企业、私营企业为代表的新经济成分，因而是一种双轨制的改革，并通过分析指出，非国有部门对工业总产值和国民总产值所作出的贡献，均已超过了60%（参见樊纲著：《渐进改革的政治经济学分析》，上海远东出版社1996年版，第184页。），并有学者指出，国有企业的生产效率在1980年以来，全要素生产率是下降的。（参见 Woo， Wing Thye， “Crisis And Institution Evolution in China‘s Industrial Sector”，mimeo，1996.7）由此推论，经济体制改革实质上并未得到结果，经济改革只不过是新生经济部门的发展而已。我们认为，简单的用统计数字来表明两种不同的经济部门的贡献是不够的，国有部门承担了更多的政策性任务和更多的社会负担，在整个社会的博奕中，国有部门的一部分损失转化成了非国有部门的利益。

　　[2] 不仅如此，经济学家指出，中国是世界上的试验王国，中国、台湾、香港、新加坡和旅居海外华人在20世纪的经济历史中跨越了各种各样的经济制度，从真正的、无限制的自由竞争（在世界大战前的几十年中中国具有名义上的关税保护、小型政府和自由银行业）一直到刻板的国家微观管理（1982年广州的研究人员声称“建厕所也要北京批准”）。参见罗斯基：《中国改革经验的启示》，载徐滇庆文贯中主编：《中国国有企业改革》，中国经济出版社1996年版，第113页。

　　[3] 据此，有相当一部分经济学家提出，国有企业的经济效益落后于私有企业，是国际性的问题，因而，应当将国有企业实行私有化，只有如此才能实现经济民主化和国有企业的经济效益的提高，（参见前引世界银行：《从政府到市场》，第49页。）产权与新制度经济学派更进一步论证这一问题，认为两权分离存在着效率的损失，国内的部分学者也同样持有这种观点，（例如可以参见张军：《现代产权经济学》，上海三联书店上海人民出版社1991年版。）然而，我们认为，国有企业的经济效率不能简单的加以理解。例如斯蒂格利兹认为，以完全的私有化来实现经济改革的理论基础是没有根据的，由于存在着政府的干预，认为私有企业比公有企业更有效率是不科学的。（参见 Joseph﹒Stiglitz “Whither socialism”， Cambridge： MIT Press 1994，p.261；还可参见王利明著：《国家所有权研究》，中国人民大学出版社1990年版，第238页。）

　　[4] 魏杰认为，坐在屋里拍脑袋是想不出办法的，必须寄希望于第一线实践者的探索。提出，第一，传统体制留下了沉重的历史遗产，劳动者的积累由国家拿去铺新摊子了，国家拿不出钱来，反而让企业自行解决。这叫“爷爷借钱孙子还”。（参见《经济管理文摘》1996年第13期。）林毅夫提出，国有企业发展战略是新中国成立后所采取的“重工业发展优先战略”的结果，它是政府的自然选择，在现实生活中的国有企业同私营企业处于非公平竞争的地位，其社会负担过重，因而导致经济效益的下降。（参见林毅夫、蔡昉、李周著：《充分信息与国有企业改革》，上海三联书店上海人民出版社1997年版，第16页以下，第89页以下。）

　　[5] 参见邓峰：《专业银行商业化改革困境及其法制突破》，中国法学会民法学经济法学1997年年会论文。

　　[6] 依据国有资产管理局的官方解释（有权解释），所谓法人财产权实质上就是法人制度加上经营权，从这意义以上而言，法人财产权不是一个严格意义上的大陆法系的概念。参见国家国有资产管理局政策法规司编：《国有资产管理200题》，中国经济出版社1994年版，第162页。

　　[7] 前引史际春：《国有企业法论》，第180页。

　　[8] 前引史际春：《国有企业法论》，第179-180页。

　　[9] 我们认为，既有体制下，实行各种从产权角度对国有企业加以改革的思路，从根本上而言，是一种追求短期成果的思路，产权改革的目的在于通过调整所有权与经营权之间的关系，来解决国有企业的所有者缺位-即公有组织无法自动实现组织管理关系的设置的弊端，产权改革只是实现这已目的的手段，而不是国家要追求的目标。这实质上是在通过经营责任制无法解决问题后政府所采取的解决方案。樊纲指出，中国的国有企业所获得的权利，同其他国家相比，是最大的。（参见樊纲：《渐进式改革过程中的国有企业》，载前引徐滇庆、文贯中主编：《中国国有企业改革》）我们在考察各国国有企业管理制度的时候，发现我国国有企业在法律上的权利的规定是最为完备的。

　　[10] 前引史际春：《国有企业法论》，第180页。

　　[11] 许多学者注意到了既有的国有企业的改革未能成功之处在于，所有者与经营者的行为均不规范。参见前引魏杰。

　　[12] [捷] 奥塔。锡克著：《一种未来的经济体制》，中国社会科学出版社1989年版，第54页。

　　[13] 关于我国制度变迁的类型，有许多不同的观点，由拉坦提出了诱致性制度变迁的概念，林毅夫提出了强制性制度变迁与诱致性制度变迁的区分，并指出中国制度变迁属于强制性制度变迁，（参见 V﹒W﹒拉坦：《诱致性制度变迁理论》；林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性制度变迁与强制性制度变迁》，均载 [美]R.科斯 A.阿尔钦 D.诺斯等著：《财产权利与制度变迁-产权学派与新制度学派译文集》，上海三联书店上海人民出版社1994年新1版），杨瑞龙提出了供给主导型制度变迁与需求引致型制度变迁的划分，并认为我国的经济体制改革是一种供给主导型的制度变迁，（参见杨瑞龙：《论我国制度变迁方式与制度选择目标的冲突及其协调》，《经济研究》1994年第5期。）另外，法学界也有人提出法制变迁的模式分为政府主导型和自然演进型，（参见蒋立山：《中国法制现代化建设的特征分析》，《中外法学》1995年第4期。）实质上与经济学的观点是一致的。樊纲坚持认为中国的制度变迁是一种渐进式的，认为改革始终是由需求、利益推动的，我国的经济改革采取了“摸着石头过河”以及双轨制的方式，即采取的是增量改革，（参见前引樊纲：《渐进改革的政治经济学分析》。）我们认为，这样来认识我国的制度变迁是合适的，它有利于避免那种认为由政府即可以完成改革的认识，有利于认识到改革中不同利益主体之间的博奕。

　　[14] 苏力指出，我国的法制改革，自清末以来始终是一种“变法”，始终采取了大规模引进法律的方式来实现改革和法制，而未能考虑到我国的传统法制模式的积极性。参见苏力著：《法制及其本土资源》，中国政法大学出版社1996年版，第13页以下；许多学者也指出了法律文化的重要性，强调认识本土文化的特性的重要性（可参见[德] 根特。弗兰肯伯特：《批判型思考：重新思考比较法》，载梁治平主编：《法律的文化解释》，生活。读书。新知三联书店1994年版。）。

　　[15] 参见邓峰：《试论民法的商法化及其与经济法的关系》，《法学家》1997年第3期。

　　[16] 黄仁宇先生指出，中国古代以来的政府机构一直不能实现数目字上的管理，管理机构的存在是帝王与百姓之间独立体，他指出，在明朝，即使皇帝在大多数时期并不上朝视事，官僚机构依然实现了对国家的管理。（参见黄仁宇著：《万历十五年》，生活。读书。新知三联书店1997年版，；黄仁宇著：《赫逊河畔谈中国历史》，生活。读书。新知三联书店1997年版，）

　　[17] 董辅礽：《经济利益与经济改革》，《文汇报》1987年8月21日。

　　[18] 前引樊纲著：《渐进改革的政治经济学分析》，第123页。

　　[19] 前引樊纲著：《渐进改革的政治经济学分析》，第37页。

　　[20] 潘静成刘文华主编：《经济法基础理论》，高等教育出版社1993年版，第93页。

　　[21] 参见潘静成刘文华主编：《中国经济法教程》，中国人民大学出版社1995年版，第63页。

　　[22] 参见史际春徐孟洲著：《大陆六法精要。经济法》，[台]月旦出版股份有限公司1994年版，第4-5页。

　　[23] 对于市场经济下究竟是民法还是经济法作为基本法，经济法学者与民法学者有着极大的分歧，（关于民法学者的观点，参见王汉斌：《民法通则是调整社会主义商品经济关系的基本法律》，《法制日报》，1997年2月6日；关于经济法学者的论点，参见史际春：《社会主义市场经济与我国的经济法》，《中国法学》1995年第5期；刘文华：《走协调结合之路-关于建设我国社会主义市场经济和社会主义市场经济法制的思考》，载北京市法学会编：《社会主义市场经济体系论文集》；前引邓峰：《试论民法的商法化及其与经济法的关系》。）我们认为，这种分歧的出现在于对我国的是市场经济法制的立足点的认识不同，我国的市场经济不可能是回头“补资本主义的课”，而应当是建立在现代国家的管理思想，立足与现代国家的职能分离、合作主义和政府与市场的相互互补的基础上的，因而，在政府对经济的管理已经不可避免的前提下，认识到政府行为对经济主体行为及其预期的重要影响，以及政府与市场之间的相互协调和相互补充，认识到中国的传统和现实国情，将经济法作为市场基本法的思路是完全吻合我国的市场经济建设的实际情况的。

　　[24] 应当说，诸多学者均指出了庞大组织对于国家和个人的影响，并提出了相应的理论，马克思是最早意识到这一问题的学者，他在组织的发展中认识到了对于劳动者的巨大影响，以及由此引发的资本主义的根本矛盾，从而导致资本主义社会必然会为社会主义所代替的结果。马克斯。韦伯则注意到了企业官僚主义和政府官僚主义的不同，他指出了保持独立的企业阶级对于资本主义的重要性。（参见前引 [英]戴维。比瑟姆著：《马克斯。韦伯与现代政治理论》，第86-88页。）可以说，组织的扩大在现代社会科学的各个方面都产生了巨大的影响。

　　[25] 参见前引邓峰：《试论民法的商法化及其与经济法的关系》。

　　[26] 管理学的两次革命，第一次是本世纪20-30年代，管理学从科学管理发展到人际关系学派，形成了行为科学；第二次则是自60-70年代以来的从行为科学发展到柔性管理。简单的讲，管理学的理论经历了X理论、Y理论和Z理论三个阶段。它是在对人性的不断重新理解基础上的，从根本上说，管理学的发展总体趋势是越来越注意人的整体性，理性与非理性的统一，科学核算和人性管理。

　　[27] 周惠中：《经济激励与经济改革》，载汤敏茅于轼主编：《现代经济学前沿专题》（二），商务印书馆1993年版，第194页。

　　[28] 这正是我们强烈反对“经济行政法”的根本依据所在，经济行政法把政府的经济管理同所有权约束合而为一，使得国家的经济管理具有强烈的行政色彩。

　　[29] 所谓国有企业资金陷阱，是指国有企业作为一个利益集团，迫使国家银行给予过多的低息贷款，另一方面，贷款资金又从这些企业流出，形成一个“资金陷阱”，导致通货膨胀。参见谢平著：《中国金融制度的选择》，上海远东出版社1996年版，第32-38页。

　　[30] 参见邓峰：《专业银行商业化改革困境及其法制分析》，1997年1民法学经济法学年会论文。

　　[31] 预算软约束，是指国有企业的资金预算，由于依赖于国家的不断投入，因而其独立核算制度难以实现。参见《中国的道路：中国改革与发展报告：1978-1994》，中国财政经济出版社1995年版，第81页。

　　[32] 通货膨胀式增长是指由于国有企业的预算软约束所导致的国家不得不不断向国有企业投入资金，因而，政府必须通过通货膨胀来实现其对资金的要求，政府、银行和国有企业都无法实现资金的自我约束。因而，经济增长实质上是通货膨胀，不断的实现社会资源的再配置的基础上实现的，国有企业的经济增长也只能是依赖于加大资金投入的增长。

　　[33] 史际春：《社会主义市场经济与我国的经济法》，《中国法学》1995年第3期。

　　[34] 前引潘静成刘文华：《中国经济法教程》，第118页。

　　[35] 这是著名的艾克顿爵士（Lord﹒Acton）的名言，我们认为，他指出了在人的私有利益尚未消除，资源稀缺的社会体制中，治理国家和经济根本所在。

　　[36] 参见萨缪尔森诺德豪斯：《经济学》（第十二版）（上册），中国发展出版社1994年版；华民著：《西方混合经济体制研究》，复旦大学出版社1995年版，第21页。

　　[37] 市场失灵理论，是后凯恩斯主义的重要理论成分，强调通过市场来配置资源存在着许多不足，而市场无法自动消除这一问题。主要指，第一，市场无法提供公共产品；第二，自然垄断的存在；第三，外部性的存在；第四，市场不完善。（参见马九杰邓峰：《企业制度改革方略》，吉林人民出版社1995年版，第138-139页；高鸿业吴易风：《现代西方经济学》，经济科学出版社1989年版。）部分经济学家提出，在存在市场失灵的同时不能不注意到同样存在着政府失灵，因而，政府对经济的调控和管理仍然是没有根据的，只是一种惯性和自然反应而已。如科斯认为，消除外部不经济现象并不意味着必然采用国家所有权和国家管理经济的方式，而是可以由政府授权私人加以收费的方式，政府应当着眼于通过法律规则来决定产权归属和谁有权损害对方，它被表述为“科斯定理”。（参见罗纳德。科斯著：《企业的性质》，《社会成本问题》，载《论生产的制度结构》，上海三联书店上海人民出版社1990年版。）也有的经济学家提出了更为激进的观点，认为私有产权才是最有效率的，中国应当实行私有制，自私自利对社会经济有好处，而大公无私未必会有利于社会。（参见张五常著：《卖桔者言》，[香港]信报有限公司1984年版，第163-170页。）对科斯定理，许多经济学家提出了批评，认为其解决方案在实践中难以实现，即往往当事人难以形成协议，（参见 [美] 查尔斯。沃尔夫著：《市场或政府：权衡两种不完善的选择/兰德公司的一项研究》，中国发展出版社1994年版，第20-21页。），甚至认为这一定理是错误的。（参见高鸿业：《私有制、科斯定理和产权明晰化》，载《当代思潮》1994年第5期。）经济分析法学派的集大成者波斯纳指出，科斯的理论实质上是将经济学带回到亚当。斯密时代的较为简单、松散和非数学化的理论。（参见沈荣钦：《法律与经济学的方法论争议》，《月旦法学》（台北）1996年第8期。）

　　[38] 有关这一方面，部分学者的理解显然是有失偏颇的，如金泽良雄认为，“经济法也就是在资本主义社会，为了以‘国家之手’（代替”无形之手“）来满足各种经济性的，即社会协调性而制定之法”（参见 [日] 金泽良雄著：《经济法概论》，甘肃人民出版社1985年版，第28页。）如果不存在翻译错误，那么金泽显然是对经济法的国家干预的一种错误认识。与此相同，部分国内学者所提出的国家干预说，认为经济法是国家干预经济的法律形式的论点，显然也是对政府与市场关系的一种错误理解。（参见前引李昌麒：《经济法-国家干预经济的法律形式》。）政府与市场应当是互补的，相互促进和相互协调的。（参见前引刘文华：《走协调结合之路》；前引史际春邓峰：《合同的异化与异化的合同》。）

　　[39] 部分行政法学者为了弥补行政法的这一不足，试图用行政法来调整国家日益广泛的经济管理，提出了各种学说，较为有代表性的是所谓的“平衡论”，主要内容是行政法要实现维护公共利益和行政权力的有效行使与维护公民的合法权益、行政公开、公民权力的有效补救和对行政权的有效监督之间的平衡，（参见罗豪才袁曙宏李文栋：《现代行政法的理论基础》，《中国法学》1993年第1期；罗豪才甘雯：《行政法的“平衡”及“平衡论”范畴》，《中国法学》1996年第4期。）但是这种观点并不是将国家的经济管理和经济参与的关系加以调整。行政法中部分学者也对于这一观点提出了批评。（参见周汉华：《行政立法与当代行政法-中国行政法的发展方向》，《法学研究》1997年第3期。）有些学者认为，现代国家的行政法发展方向之一就是国家的经济管理职能的突出，并由此出发，认为经济管理和经济参与的内容应当属于行政法的调整对象，（参见梁彗星王利明著：《经济法的理论问题》，中国政法大学出版社1986年版，第18页。）我们认为，这种简单理解现代国家职能发展的观点是错误的。现代国家的发展表明，国家的经济管理与经济参与使得国家的经济职能得以独立，国家在经济管理中主动追求经济效益是不能用行政法的方式来理解的。行政法从“管理论”、“控权论”到平衡协调论的发展，实质上表明了，现代行政法的发展日益趋向为“阳光法”、“隐私权保护法”、“情报自由法”等将权威同民主相结合的法律规范的增加，而经济法则是以经济民主、经济自由和公平竞争作为价值取向的。行政法在现代，应当逐步实现其调整范围的“净化”，实现对行政权力的约束，它应当成为实现宪法的政府组织法和实现国家的社会管理和行政管理的部门。（参见史际春：《经济法的地位问题与传统法律部门划分理论批判》（下），《当代法学》1992年第4期。）

　　[40] 有关这一方面的论述，参见前引史际春：《社会主义市场经济与我国的经济法》；史际春邓峰：《合同的异化与异化的合同-兼论经济合同的再定义》，《法学研究》1997年第3期。

　　[41] 前引史际春邓峰：《合同的异化与异化的合同》。

　　[42] 许多经济学家指出，在缺乏市场制度作为基础的资源配置的前提下，经济核算是不可能达到信息准确的。（参见 [奥]A.哈耶克编著：《个人主义与经济秩序》，北京经济学院出版社1989年版，第110页以下。）林毅夫指出，市场制度的缺乏，使得对委托-代理关系的激励改进变得不可能，（参见前引林毅夫蔡昉李周：《充分信息与国有企业改革》，第81页。）樊纲则进一步指出，经济责任制改革的局限性，只不过表明它受到了经济体制的约束和所有制的约束。（参见前引樊纲：《渐进改革的政治经济学分析》，第187页。）

　　[43] 国有企业的“父爱主义”，是指当所有权约束具有行政干预属性的时候，就必然使国家在对企业行使所有权时采取“父爱主义”的态度，一方面，国家凭借所有者身份，向企业输入体现政府偏好的目标，对其经营活动进行各种直接和间接的行政控制，并通过税收等杠杆抽走企业的利润进行再分配；另一方面，国家有对企业加以保护，通过财政补贴来维持长期亏损的企业。这种国家对于国有企业的既束缚又保护的模式，使得企业的独立核算只不过是一种形式，企业的财务状况不能使其有效的约束企业的需求，企业生产和投资决策的失败也不会危及企业的生存，对于企业而言，亏损既不是灾难，盈利也不是一种幸事。参见前引杨瑞龙著：《现代企业产权制度》，第156页。

　　[44] 我们认为，商法部门是不成立的，它只是近代国家对于组织发展而在法律上所采取的一种权宜之计，现代经济法的发展，已经迫使商法的内容发生了根本性的改变，大部分商法内容已经被经济法所吸收，（参见前引史际春：《社会主义市场经济与我国的经济法》；前引邓峰：《试论民法的商法化及其与经济法的关系》）部分民法学者也认为，民商合一才是我国法律制度的准确选择。（参见王利明：《民商合一与我国民商法的关系》，《西北政法学院学报》1986年第1期。）

　　[45] 部分行政法学者提出行政法应当以效率作为价值目标。参见关保英著：《行政法的价值定位-效率、程序及其和谐》，中国政法大学出版社1997年版，第81页以下。

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