“红头文件”能高过“商事合同”?

发布日期：2004-05-26 文章来源：互联网

　　政府面对商海不做甩手掌柜，不对已经或者即将到来的市场失灵、金融风险和经济混乱大撒把。但是，政府如何干预才能顺应市场经济全球化、法治化的历史潮流，这是个难题。

　　人治和官本位是历史的糟粕，法治行政光荣。政府部门要真正认识到，依法办事，不麻烦也不吃亏。因为，强调依法行政的最终目的不是刁难政府，让政府难堪、束缚政府的手脚，而是督促政府更加高效、合法地行政，从而做到积极而不越位、守法而不无为、干预而不添乱、有权而不滥权。

　　行政权介入市场经济的范围极其广泛，内容十分丰富，稍有不慎就会出现行政权的滥用，导致市场秩序的混乱，甚至诱发金融风险和经济危机。这绝非耸人听闻。经济行政机关必须从思想上把依法行政摆到经济行政工作一盘棋的首位。领导干部要像重视红头文件、领导讲话和会议决议那样，重视宪法、法律和行政法规，带头学习法律知识，认真吃透市场经济法律的基本原理和精髓，树立依法行政的好样板。除了领导重视，还要在每个经济行政机关中配备一定比例的高素质的专职法律工作者。他们作为本部门的法律顾问有权介入各个职能机构开展经济行政活动的全过程。

　　对未经法治机构审核的法律文件，各级经济行政机关的负责人应坚决拒签。要鼓励法治机构在经济行政行为之前参与、影响经济行政行为的决策过程，力求防患于未然。很明显，如果经济行政机关在作出某项行政行为之前，充分进行了法律论证，那么既可以避免自身的违法、违规行政行为，也可以事先采取措施避免企业和市场主体的违规行为；更重要的是，还可以直接降低经济行政的成本，提高全社会的经济效益。

　　要做到政企分开、官商分开，就必须尽快制定《商事主体法》，明确规定哪些人有资格成为商法上的商事主体，从而取得商事权利能力与商事行为能力，明文禁止政府部门和政府官员从事商事活动，并切实斩断他们与企业之间有形、隐形的金钱纽带。

　　出台《商事主体法》既与国际惯例接轨，也符合中国国情，更是依法整顿投资与贸易秩序的要义。立法机关应当正确认识商法与民法之间的特别法与普通法关系。商事法律关系具备民事法律关系的一般特点，但也有其自身的特殊性。商事法律关系与一般民事法律关系在法律依据、主体、客体和内容等方面存在诸多区别，不容混淆。就主体而言，商事主体不同于一般民事主体，商事权利能力不同于民事权利能力，商事行为能力不同于民事行为能力。政府部门和官员都可以成为民事主体，都具有民事权利能力、民事行为能力，但不能成为商事主体，非依法律特别规定，不能取得商事权利能力与商事行为能力。

　　从法理上看，政府不是商事主体，而是公法主体，以追求社会整体经济利益为价值取向。但目前一些政府部门在营利性的商事活动中仍然陷得比较深。政府应尽快远离投资与贸易等商事活动，毅然决然地与商事主体脱钩。政府部门不得“下海经商”、从事投资与贸易活动，不得搞有偿行政、有偿担保、收取超过工本费以上的审批费和管理费，不得向企业拉赞助、“化缘”。对那些热衷于商事活动，且乐此不疲甚至“师出有名”的政府部门，国家要尽快将其商事权利能力阉割掉。

　　目前一些政府下属的市场中介服务机构（如资产评估、设计、咨询、会计、审计、律师、工程管理等机构）应当彻底与政府脱钩。市场中介服务机构要具有竞争性、公正性，不能成为政府的“摇钱树”和“第三产业”。脱钩后，政府部门不得为了私下收取介绍费、好处费，而向中介服务机构提供客户来源；不得向作为管理相对人的企业指定某家中介服务机构，也不得向企业作出某种带有倾向性的暗示，更不得以“不批准”相胁迫。

　　要确保公平竞争与公正交易，除了铲除政府官员的实质性经商活动之外，还要狠刹一下政府官员与商人结盟的歪风邪气。

　　行政权力是否就永远优于民事权利（含商事权利）呢？行政权力是否就能当然地在市民社会中“一竿子插到底”、直接决定所有民事权利的得失变更呢？

　　《商事主体法》应当明文禁止政府官员或明或暗地以各种形式瞒天过海、非法从事商事活动。被禁止的商事活动，是指政府官员以任何方式，主动或被动地参与的，任何与其所负忠实义务和勤勉义务相悖的各类商事活动。既包括办企业、开公司的投资行为，也包括贸易行为；既包括直接的商事活动，也包括间接的商事活动。政府官员不得持有公司股份，更不得接受公司馈赠的“干股”或“好汉股”。政府官员也不得在公司任职，从事经营管理工作。根据公司法第五十八条之规定，国家公务员不得兼任公司的董事、监事、经理。这意味着，政府官员既不得兼任公司董事、董事长，也不得兼任经理、总经理、监事、监事会主席，就是影子董事、隐名董事也不行。对政府官员违背上述禁止性规定的经营所得，国家享有归入权。若有的国家机关对此熟视无睹或束手无策，因而拒绝或怠于行使归入权，任何公民个人均有权以自己的名义、为了国家利益，对违法经商的官员提起代表诉讼，从而实现国家的归入权。

　　虽然政府行政权力与其民事权利是互相分离的，但在市场经济条件下，行政权力与民事权利存在着诸多密切联系。例如，行政权力在特定条件下是物权、债权和股东权等商事权利取得的一个合法途径；根据民商立法的邀请和授权，行政权力还可以为商事权利赋予公信力。前者如行政划拨，或者如行政登记。在政府干预市场经济的过程中，二者极易相互交织，共同作用于某一企业或市场主体，甚至相互发生碰撞。那么，行政权力是否就永远优于民事权利（含商事权利）呢？行政权力是否就能当然地在市民社会中“一竿子插到底”、直接决定所有民事权利的得失变更呢？

　　政府作为社会管理者所享有的经济行政权与其作为国家财产代理人所享有的民事权利，二者要区分开来。例如，工商行政管理部门在订立和履行政府采购合同时，扮演着私权当事人的角色，应当像普通买方一样，履行其对供应商的付款义务，享有对供应商的合同权利；在对侵害消费者行为予以行政处罚时，扮演着公权力主体的角色，享有行政处罚权。因此，政府应当时刻牢记自己在不同场合下的法律角色。

　　认为“行政权高于商事权利，部门红头文件高于商事合同”的观点是错误的。

　　行政权对市场经济的干预不得非法侵入意思自治领域、侵害市场主体的商事权利。如，不得擅自对私营企业和外商投资企业实现国有化征收，否则，公法与私法、经济法（实质上是行政法的特别法）与商法（实质上是民法的特别法）的划分也就丧失了意义。行政权与商事权利都是神圣不可侵犯的，二者效力没有高低之别。认为“行政权高于商事权利，部门红头文件高于商事合同”的观点是错误的。有效的合同就是法律，而法律的效力高于违法行政部门的“红头文件”。有些行政机关试图运用行政权以干扰、限制和阻挠商事关系的设立、变更和终止，显然不妥。例如，工商行政管理机关吊销公司的企业法人营业执照就不能消灭股东的公司清算权。否则，公司的债权债务关系无法了结，善意第三人和股东的利益难以得到应有的保护。行政机关还要区分强行性行政法律规范中的效力性规定与训示性规定。市场主体的某一商事行为如果违反了前者，不仅导致相应的行政处罚，商事行为也归于无效；如违反了后者，虽承受相应的行政处罚，但商事行为依然有效。

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