官员警卫制度反思：当公民路遇“领导”

很有意思，不得不说，历史总是惊人的相似。旧时官家出巡，不免要有前呼后拥的仪仗，锣鼓喧天的动静，层层森严的保卫，鞍前马后的接应。排场不小，那为的是官家的威严，是公权力自身的展示，是通过仪式所施加给小民的符号暴力。大人驾临，哪个小民敢去惊扰官驾呢，还不立刻纷纷退下。如果反应慢的，手脚不利索，等还不没明白情况，说不定就被一干官差上来就地拿下了，等着被办一个“惊驾”的罪名。前不久，北京律师周泽就一不小心，“惊驾”了。

10月16日下午，在汶川出差的周律师与朋友参观映秀震区在建工程时，一青年突然上前要求其“走开”，并称有领导要来。此时，周的朋友看到一行官员走出，当即拍下照片。该男子要求删除照片。周律师上前理论，多名便衣男子用毛巾捂住周的嘴并反扭胳膊将其用手铐铐住后强行拖走。事后，证明是本地警方所为。周律师在自己的微博上公布了这一情况，引起了媒体的关注。通过人肉搜索，发现此次莅临的领导是四川财政厅陪同下的财政部某官员。虽然事情发生到今天，后续的情况发展似乎是令人满意的。微博的曝光与媒体的关注，不只令公安机关向周律师赔礼道歉，四名相关的警员还将受到处分。然而网友质疑之声并没有被平息，涉事领导的级别似乎与此次的警卫级别不相称。笔者也对这个问题更感兴趣。碰巧，今年温总理来北大时，我生平第一次见识了传说中的“一级警卫加强”，切身的感受让我对官员警卫制度不禁产生了一些疑问。当时，也有一位可能是上访的中年妇女与周律师有着相同的遭遇：还只是远远地被隔离在人群的外围，大叫了一声“温总理，我有……”，就立刻被警卫人员直接“驾起来”迅速脱离现场了。但是，或许会有不少人会采取另一种态度来对待后一种情况。或许这样的强制驾出是必要的，因为重要政府官员的安保工作，在任何国家，其必要性都是得到肯定的。

高级政府官员，因为他们肩负着重要的政治责任，他们执行法律，制定政策，了解信息，及时作出调整应对，妥善处理公共问题，应对突发事件。可以说，优秀的政府官员，也是一笔可观的公共财富，其自身就是非常重要的行政资源。尤其随着政府机关间网络化与层级化关系的发展，部门领导人将是行政神经网络的重要节点，其地位类似于神经元。行政机关的有效回应性、行政组织自身的效率性，不得不严重依赖“神经元”的选择、判断与协调功能。而一旦出现意外，其负所责工作之再建或恢复无疑会是一笔不小的成本。这样，花上纳税人一点钱，作为一种风险管理的手段，就当是为公众获得良好政府之治理的连续性与稳定性交了一笔保费，为防范万一与非常之状况，组织好警卫工作本来是自然之理。

必要性虽然得以证成，但中国的情况是仅仅这样的说明，政府似乎就觉得可以对人民有个交代了。剩下的事，怎么编制预算，花多少钱是合理的，具体怎么制度安排，需要采取哪些手段，比如是否只要一有被认定“异常”的情况就当即拿下，或者直接“就地正法”，那就是政府的“自留地”了，是纳税人不能进的小屋啊。领导自己决定怎么安排自己的保卫工作，这是否合理呢？或者我们是否可以相信，领导绝对是根据自己的实际需要，自己客观的安全形势与潜在的风险情况来花纳税人的钱的，他们自己制定的保卫措施即使非常严厉但对于保护自己的安全而言也是非常必要的。笔者不禁想起自己的经历。虽然温总理与扮演群众的学生干部互动良好，我想给电视机前的观众们一定呈现了一幅非常和谐融洽的景象。但如我这样的真正群众就只能被挡在图书馆外了，事前没有任何通知说总理来后图书馆禁止出入，导致不只我一个人在内的许多同学没能事先调整好自己的安排，一些人急着取东西出来也只能在“一级警卫”的强大阵容面前白费口舌了。（或许应该用毛巾塞住这些学生的嘴巴？）图书馆被挡在门外的人们，心里可一点也不“和谐”。我们的生活秩序被打乱了，没法和谐。不知道是不是担心北大的学生里有人会对总理做出危险举动，但图书馆那么大，总理所在的位置其实也就一张椅子大小，为了保护总理一人有必要把安全控制范围限定在整个图书馆以至于我们都被挡在门外么？或许也就是仅仅担心我们惊了驾，样子不好看吧。不知道，政府没有任何理由。目前据我所知，规范警卫工作的只有中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《警卫工作规定》。大致内容可能包括外宾警卫、领导人警卫和重大活动警卫三个部分。但这一规定的具体内容据说是秘密。我想对于安全保卫工作，应当有一定的保密性。否则，保卫工作完全公开，显然就是在潜在的破坏者面前暴露了自己，向“敌人”展示自己的弱点了。但其实真正应该保密的是每一次警卫工作的具体安排，而不是比较方向性、体制性的法律规定。公开该文件，就是公开行政机关与相对人的权利义务，而不是具体的警力安置数量，空间配置范围，遇险时的应急预案等等。这些完全可以规定在公安机关内部的指导性文件上。甚至只是可以形成口头的安排，具体情况具体处理，丝毫不会影响警卫工作的实效性、保密性与灵活性。但如果不公开，或者从源头上说，如果这一警卫制度的设立不需要经过人民代表的财政监督与法律监督，不需要权衡成本与风险，不需要合理的规范警卫工作必然会用到的强制性手段，不告知公民如果一不小心路遇“领导”、被认定惊了“銮驾”而遭受到了人身或者财产伤害时是否有权利向法院请求何种之救济，而是由行政机关自我设置、自我授权，那么真的就与旧时的官老爷出巡没什么分别了，就与封建制没什么分别了。因为我们确信，这一制度设计本身，只考虑了官员的安全需要，而公民的权利与人格尊严则被弃置道旁了。在官员的人身安全面前，所有公民已经被默认为恐怖分子，你们的人身安全只不过是警卫们可以随时处置的对象。

问题不止集中于警卫工作立法有待公开化，有待财政监督与法律监督，有待公民权利的申明与保护与相关行政强制权的合理规范。或许更值得关注的，就像周律师的遭遇一样，是警卫工作的严重混乱。目前，许多地方公安机关根据中央的《警卫工作规定》制定了具体的执行性规定。这些五花八门的地方规定，本身是否合理，是否不当的加强了强制手段就很可疑。而且，由于中国政府体制这种实际上由上而下的授权关系，下级仰赖上级领导的提携关照，需要向上级殷勤献媚，或者也是畏惧监督，害怕领导视察时真的遇见直叩轿门上告的群众，或者是为了领导视察清除视野障碍，方便领导能专心聆听工作汇报，把闲杂人等一并驱散等等理由，本来只是为了保卫官员人身安全的警卫制度给了下级政府实现这些目标的“合法”手段。也许根本就没有什么危险，或许根本就没人知道这是什么领导，也不会去叨扰他们和“群众演员”在摄像机镜头前照事先预定的脚本摆造型做戏。但是出于各种目的，警卫制度被用起来给领导清场、开路了，把前来视察的领导与人民隔绝起来，所谓的视察民情，大概就是看看经过清场开路，已经空无一人的民情世情吧。警卫制度的发展，向我们展示了公共权力异化的又一生动个案。当我们被莫名其妙的压服，口中被强行塞入毛巾，被人身控制并丧失行动自由和安全，而仅仅是为了另外一个人的行动自由和安全时，那一刻，人们心中无疑会感受到最为深切的不平等。除非有一个能让人认可的理由，能有诉诸正义之裁决的机会，否则人民政府的光辉形象就会在我们心中轰然倒塌。我们再次看到，权力还是在时不时地挤压着法治的生存空间。当公民路遇“领导”时，我们发现，公民的权利是依然还是这样脆弱与无助。唯一可以值得庆慰的，或许就是法治国家与人权保护已经载入了我们的宪法之中，成为共和国向他的人民宣示的最根本的政治信条。当未来我们主张公民的权利需要某些制度的完善甚至重整才能加以保护时，我们可以确信自己并不理亏，我们应当确信自己底气十足。
 
【作者简介】
步超，北京大学法学院宪法行政法专业硕士研究生。