香港救助制度：注重能力建设

1966年之前，香港社会仅仅存在民间性质的社会救助，主要由教会、华人同乡会等民间组织承担。1949年前后，港英政府在新的政治社会形势下不得不介入社会救助领域。1966年，港英政府社会保障顾问威廉斯教授发表专题报告，指出大家庭解体与社会分化扩大的严峻现实，敦促政府筹建社会保障体系。1967年，港英政府设立跨部门工作小组研究社会保障问题并形成报告。1971年，政府正式推出“公共援助计划”，从民间志愿机构手中接过提供现金援助的责任。该计划后来演变为“社会保障综合援助计划”，后续添加了两个附属计划。港英政府不断修订自身的社会保障计划，完善救助类型、申请程序和发放标准。1997年回归之后，特区政府继续执行以“社会救助”为重点的社会保障框架。政府介入之后，民间社会救助组织依然活跃，与政府救助机构之间形成协作格局。

香港社会救助已初步形成较为完善的制度架构，对保障香港中下层的基本生活水平和社会安定起到了关键作用。该救助体系主要具有三个特点：其一，构建了以无偿性项目为主体的多层次社会救助体系；其二，注意与受助人的“能力建设”相结合，形成“生存照顾”和“能力培养”的双重目的结构；其三，建立了专业独立高效的救济保障制度，确保社会救助权获得及时有效的法律救济。整体而言，香港的社会救助制度为其社会保障的体系化发展提供了坚实的社会基础和成熟有效的组织经验。

一、以无偿性项目为主体的多层次社会救助体系

社会救助是社会保障的特殊而根本的环节。言其特殊，是因为它是一项特惠制度，只针对最贫困或最需帮助的中下层民众。言其根本，是因为它是社会保障体系化发展过程中需要优先加以处理的环节，对政治稳定与社会安定具有最根本的意义。

香港的社会救助坚持无偿性原则，针对的是最需要的群体，有偿的社会保障服务则属于社会保险和社会福利的范畴（比如公屋计划）。无偿性作为社会保障的优先原则，真正体现了对那些没有工作、没有资本的最困难群体的“生存照顾”，也是社会保障本质的最生动体现。当然，无偿性原则同时意味着保障水平相对较低，这也适应了香港社会逐步由个人/家庭保障走向政府保障的社会救助发展轨迹。

香港的无偿性社会救助项目主要包括五个部分：社会保障综合援助计划（含两个附属计划）、公共福利金计划、暴力及执法伤亡赔偿计划、交通意外伤亡援助计划和紧急救济。综合援助计划具有“全覆盖”的特点，是惠及范围最广的无偿救助计划，符合法定形式要件的生活无着人士均可申请，但工作年龄段内的健康人士必须接受重返社会的“能力建设”。这一计划构成了香港社会安全网的最外围的基础性“网底”，能够基本保障所有需求人士的最低生存需要。公共福利金计划无偿提供特别伤残补助金和特别养老金。紧急救助具有临时救助的性质，以应对突发事件或紧急情况造成的暂时性生活困难。其他两个无偿性项目属于特殊性质的社会救助，是对一般性社会救助体系的重要补充。这些无偿性项目经过政府的不断修正、补充与强化，已经形成香港社会救助的相对完整和富有特色的实体内容。

这些实体的无偿性项目的申请程序简明易操作，体现服务理念。这些项目的法律形式主要包括专门条例、行政手册、行政指引和行政细则，侧重从福利行政程序的角度方便需求群体的申请。社会福利署官方网站提供了各个项目的专题界面，相关法律依据、申请流程、程序指引公开便民，体现出公共服务的优良品质。

二、社会救助强调受助人“能力建设”

香港的保守自由传统使得其“社会救助”与工作年龄内的健康人士的“能力建设”相结合，“济贫”与“扶贫”双管齐下，从而实现社会奋斗的精神引导与社会救助资源的优化配置。这一双重目的结构很好地诠释了社会救助的“救”和“助”、“鱼”和“渔”之间的辩证关系。

“能力建设”项目主要反映在作为综援计划之附属计划的“自力更生支援计划”中。该计划在给付综合援助金的前提下，鼓励并协助15—59岁之间身体健康或工作绩效低于法定标准的人士进行能力训练，寻找全职工作，以便自力更生，将社会救助资源保留给更加需要的群体。该计划主要措施有三，即积极就业援助计划、社区工作计划及申请综援时豁免计算收入。这一思路已经超出了单纯的“救助”范畴，具有社会补充教育和回馈性服务的成分。

“能力建设”回应的是福利社会发展过程中的“养懒汉”现象，这种现象在北欧的高福利国家中普遍存在，一定程度上严重削弱了社会成员的奋斗精神与社会发展动力。“自力更生”具有很强的英国式自由主义的色彩，强调个体的道德自足性和完善可能性，成为香港政府吸纳这一附属计划的重要理据。同时，这一计划还能很好地与香港业已存在的、发达的“社区义工”系统相结合，从而构成政府与民间救助机构的一个重要的沟通与协作管道。

三、专业独立高效的救济保障

社会救助的司法救济机构与程序具有专业独立高效的特点，这体现了香港法治基础对社会救助体系的支撑作用。

香港特设了社会救助的司法审查机构，即社会保障上诉委员会，该委员会由主席、委员和秘书构成，其中主席和委员由特区行政长官委任非政府人员担任，负责裁判社会救济案件，秘书由社会福利署派员担任，负责文书工作。该机构的设置体现了专业独立的特点，以便满足社会救助权的司法救济需求。该机构并非普通法院，而具有“行政裁判所”的性质，负责审理专业化的社会救助行政案件。

在救济范围上，申请人只能对部分项目提出上诉，包括综援计划、公共福利金计划和交通意外伤亡援助。审理程序分为两个部分：首先是秘书初审，决定是否启动社会保障办事处的复检程序，这可以给予社会救助办理者一个自纠的机会，申请人可以针对新决定重新提起上诉或决定撤销原诉；其次是委员会的审理程序。委员会的裁决为终审裁决，申请人不得上诉。根据社会福利署对2008/2009年度案件审理结果的统计，全部328件上诉案件中有129件推翻了社会福利署的决定，保护了申请人的合法权益，证明司法救济效果比较显著。

香港社会救助制度的发展受到中国传统文化和西方殖民文化的双重影响，前者将社会保障理解为家庭/家族责任，后者则基于资本主义个人保障理念和对殖民地的掠夺逻辑而长期推托政府责任。香港社会救助架构具有自身的历史传统和制度特色。发源于民间的“义工”传统与上世纪中叶以来政府主导的“生存照顾”传统共同支撑起了社会救助的完整体系，其中政府责任日益占据主导地位，显示出政府对作为宪法上公民社会权利的社会救助权的制度性回应。这一发展既是政府不断应对危机挑战的过程，也是内部理念与制度结构互动整合的结果。香港的社会救助体系有着英国法治社会传统的影响痕迹，比如保守主义的整体倾向、司法救济程序与效能、政府与社会的合理分工以及行政机构的职业化。不过，香港的社会救助也存在一定的缺陷，比如社会保障系统性较差、与民间组织的合作出现紧张、专职机构运行成本较高、司法救济范围与审级设计不尽合理等。不过，这一体系毕竟基本解决了针对中下层的“生存照顾”问题，其具体的制度性与技术性经验颇值得内地研究和参考。当然，社会救助只是提供了社会安全网的“网底”，社会安全的系统保障还需要政府不断提升社会保险与社会福利的保障服务水平。在这方面，现在的特区政府显然需要负担起更重的责任。不过，我们相信有着法治传统和自由精神的香港社会在社会保障的体系化建构过程中一定会处理好福利保护与个人自由、社会动力之间的辩证关系，既强化政府保障伦理和社会友爱，又保持和激发个人的自我完善与社会创造能力。
 
【作者简介】
田飞龙，北京大学法学院博士。