国家赔偿范围概说

发布日期：2011-12-28 作者：110网律师

国家赔偿范围是指有法律规定的由国家承担赔偿责任的范围，具体落实到内容上，就是法律或者判例所规定的国家对其国家机关或者国家机关工作人员的哪些行为承担赔偿责任。
    （一）法治发达国家赔偿范围概论
    从各国国家赔偿法律制度对赔偿范围的规定来看，也不尽相同。有的以规定实施侵权主体的范围确定国家赔偿范围，如《瑞士关于联邦及其机构成员和公务员的责任的联邦法律》就是以被授权行使联邦公共职务之人员为联邦损害赔偿范围的；（肖峋：《中华人民共和国国家赔偿法的理论与实用指南》，北京：中国民主法制出版社1994年版，第121、331页。）有的以规定侵权主体及其行为的范围确定国家赔偿范围，如《韩国国家赔偿法》就是以公务员及其职务行为规定国家损害赔偿责任范围的（皮纯协、冯军主编：《国家赔偿法释论》，北京：中国法制出版社1994年，第107, 338页。）；有的以侵权损害结果的范围确定国家赔偿责任的范围，如《捷克斯洛伐克民法典》就是以权益受到损害结果的范围规定国家赔偿范围的（林准、马原主编：《外国国家赔偿制度》，北京：人民法院出版社1992年版，第221页。）。由于公务员个人作为责任主体的制度存在着种种的弊端，一些国家在民权运动的压力下，相继抛弃了这个制度，建立了以国家为赔偿责任主体的国家赔偿制度。例如，德国于1910年公布的《联邦责任法》第一条规定：“公务员行使公权力，因故意或过失违反其对第三者之职务义务发生损害者，由国家取代该公务员承担民法典第八百三十九条规定的责任。”瑞士1958年公布的《瑞士关于联邦及其机构成员和公务员的责任的联邦法律》第三条规定：“对于公务员在执行其公职的活动中对第三人因违法所造成的损害，不论该公务员是否有过错，均由联邦承担责任。“被害人相对于有过失者无请求权。”就连十分保守的英国，对于行政赔偿的态度也有了转变，在1947年公布的《王权诉讼法》中规定由国家承担责任，但该法仍然坚持司法豁免，不肯建立由国家承担司法赔偿责任的制度。
1、英美法系国家
“英国长期固守着‘国王不能为非’的信条，主张国家责任豁免。官吏即使在执行职务中有侵权行为并造成损害，国家也不承担责任，而由官吏本人承担。但到了1947年，英国公布了《王权诉讼法》，终于放弃了国家豁免原则。”（韦宝平：《论国家赔偿范围的拓展趋势》，载《江苏社会科学》2000年第6期。）美国国家赔偿责任的形成也是通过立法逐步扬弃豁免原则实现的。1789年的《联邦宪法》第十一条修正案确立了只有州同意，才可能负赔偿责的。随着通过私法案寻求救济的数量与日俱增，国会压力很大，为节省时间，1863年设立了赔偿法院，许多州也通过立法使赔偿成为可能。并允许通过非正式的行政标准加以限制。1945年制定的《联邦侵权赔偿法》使美国赔偿制度发生了决定性变化。而后最高法院在许多判例中对该法自由解释，扩大了政府赔偿责任的范围。
    目前，国家豁免原则主要适用于政府行为，而且这种政府行为日益缩小，而且对统治行为的划分也不断详细，其目的是扩大国家赔偿责任的范围。在美国，政府行为范围较大，只要国家行为不涉及财产活动（盈利活动）则属于行政行为。由于法院倾向于把地方政府行为视为财产活动，因而地方政府享有较少的豁免权。在其他许多国家，政府行为与财产行为的界限正变得不易确定。英国自《王权诉讼法》实施以来，中央政府已经依照普通侵权法原则承担民事侵权赔偿责任。公共机关可以根据立法授权实施某些非经授权构成违法并承担责任的特别行为。英国法中的“国家行为”多指与另一国家发生关系时旨在执行政策的执行性行为。只要确认它们属国家行为，那么即使涉及国家赔偿责任，也无法在英国法院提起赔偿诉讼。
    但是，也应当看到，国家豁免原则的衰退并不意味着特定国家主体的所有豁免都消失了。在当今世界各国，除个别国家消除了国家豁免制度外，大多数国家都不同程度地保持着一定范围内的国家行为豁免制度。但总的趋势是：豁免的范围越来越窄。通常国家元首就享有个人豁免权，无论是君主还是总统，在承担国家赔偿责任时都与普通公民有所区别。当然，此类有限的豁免并不能对公民构成多大的威胁。关键是此外还存在受各国立法规定和习惯调整的国家赔偿责任豁免权，它们对赔偿范围和效果起着不可低估的作用。
  2、大陆法系国家
    从1873年开始，法国的国家赔偿范围逐步拓宽，并向纵深领域发展。法国的国家赔偿，起始于国家行政职能领域，然后拓宽到立法职能领域、司法职能领域。同其他国家相比，法国的国家赔偿在范围上具有广泛性，在法律没有禁止赔偿的规定时，法国行政法院根据公共负担平等原则判决国家承担赔偿责任。现在，法国不负赔偿责任的领域经很少，例如，法国对政府行为不负赔偿责任、政府行为是指政府和议会关系中的行为，政府同外国制定国际条约的行为等。
    德国建立国家赔偿制度的标志是1910年《公职责任法》的公布：此前于1898年5月20日颁布的《再审无罪判决赔偿法》只对再审判决无罪或减刑的被告给予赔偿，是国家不承担赔偿责任的例外，而不是主权豁免原则的放弃和国家有赔偿责任原则的确立。1910年的《公职责任法》规定了国家对公务员的侵权行为造成的损害承担赔偿责任，它意味着确立了国家赔偿的普遍原则。1919年的魏玛共和国宪法在1910年的《公职责任法》的基础上有了重大发展，将赔偿原则中的“故意或过失”删除，使很多受害人避免了因既要举证证明公务员违反了公法上的义务，又要举证证明公务员主观上有故意或过失而不能得到应有的赔偿，从而进一步保障了人民的权利和对国家的赔偿请求权。1949年的西德基本法肯定了魏玛宪法，该法第三十四条规定：“任何人于执行公务时，如违反其对第三者、应负之职务上义务，原则上由其所服务之国家或公共团体负责，但有故意或重大过失时国家或公共团体对其有求偿权。”1981年6月26日联邦德国议会通过了《国家赔偿法》。同英美等国的国家赔偿法相比，该法是先进的，主权豁免的残余很少；同欧洲大陆一些国家的国家赔偿法相比，该法也有不少特色，如在赔偿原则方面，该法主张的是客观过错原则，不同于英、美、日等国，没有采用主观过错原则；在赔偿范围方面，该法规定了行政赔偿、立法上和司法上的权利损害的赔偿，国家赔偿进入了国家三大职能领域，比英国的司法免责、国王特权行为免责等规定先进；该法还规定了国家承担无过错责任，如该法第十九条规定，因群众之公然暴力行为，严重妨害公共安全，而为此行使公权力或为防御致使人民遭受损害，行使该项权力之邦应予赔偿。虽然该法于1982年10月19目被联邦宪法法院以越权规定了邦的赔偿构成违宪为由判决撤销，但该国国会负责立法的官员介绍，该法在实际中仍在参照执行。
    世界各国国家赔偿制度的发展历程中，几乎都遵循着相同的规律，那就是国家赔偿责任的范围不断扩大，而国家豁免的范围相应缩小。

（二）行政赔偿范围确定方式
行政赔偿范围的确定方式是行政赔偿制度首先要解决的基本问题。涉及到立法的本意和法律条文关系的处理，最终关乎到行政赔偿范围的界定。不同的国家因其不同的法律传统和立法模式，在确定方式上，存在着差异。概括地讲行政赔偿范围的确定方式主要有三种：
第一，概括式规定。概括式规定只是一种立法原则，不具有限制、划定行政赔偿范围的性质与作用，它的具体内容要依赖于列举式规定来填补。但是，在立法上，概括式规定为进一步扩大行政赔偿受案范围建立法律原则，具有指导意义。在司法实践上，概括式规定是“务虚”性质的，但同时具有限制、界定受案范围的作用，有规范司法审判实践的意义。如日本、韩国则采用此种确定方式。其具有的特点：从逻辑上而言，概括式规定是法律对当事人获得国家赔偿权利的一种整体性的肯定，可以避免挂一漏万的现象，使行政赔偿的范围尽显其大，有利于当事人的保护；从司法实践上看，概括式规定可以避免司法实践中的误读、误解，可以提高行政赔偿制度应对复杂的行政运行情况和不断变迁的社会需要的能力，从而保持法律的稳定性，避免法律的频繁修改与变动，从而节省立法成本；概括式规定的缺点是因灵活性太大而显空泛，在实践中难以达到名实相符，可操作性不强，不利于在实践中准确把握。
第二，由行政法院判例汇集而成。此种行政赔偿范围的确定方式是既没有法律条文的概括性规定，也没有法律条文的列举性规定。如法国行政赔偿范围的确定方式就是如此。行政赔偿范围的日益拓展得益于行政法院的判例，判例是法国行政赔偿的精神与活力所在。这种类型的特点是：实践性较强，能够及时反映社会发展的实际需要，准确的把握时代的精神与脉搏。其不足之处是缺乏系统的理论概括及原则性规定，实际操作中容易出现处理标准上的差异。
第三，以概括、列举、甚至包括判例在内的形式加以综合规定。如英国、美国、瑞士、中国等国家的行政赔偿范围的规定方式就是如此。首先，它是概括规定与列举规定和判例的有机结合，而不是杂乱的堆积或相加。当然，对判例法不是法律渊源的国家而言，其是概括规定与列举规定相结合，也即所谓的混合式规定；其次，这种结合表现为结构上的结合，也就是肯定、否定、概括、列举及判例构成一个结构上的体系；最后，这种混合也是行政赔偿范围的内容的结合与统一，法律条文结构上的结合是形式上的结合，这种形式上的结合最终必须落实或实现在内容的结合上，从而使整个行政赔偿范围内容形成统一的范围、标准及结果。其具有的优点是兼顾上述二者的优点，不足之处是法律若不能及时调整列举范围的有关规定，其概括性规定可能会流于形式，甚至被虚置。如何保持二者的一致与衔接，这对立法者无疑提出了更高的要求。

（三）行政赔偿范围确定的基本原则
    行政赔偿范围的确定原则是确定行政赔偿范围所应当遵循的准则。笔者认为，现代法治国家中行政赔偿范围的确定至少应当遵循以下原则：
    第一，有权利，必有救济原则。有权利，必有救济原则是权利救济思想和权利救济理论的集中表述。这一原则由来已久，源远流长，是一句可追溯至罗马法的著名法谚。正是由于这一原则所具有的极为广泛的意义，使其成为行政赔偿范围确定原则中一项最基本的原则。权利救济理论者认为：有权利必有救济，没有救济就没有权利，立法机关在授予权利的同时，应设置各种救济手段，使权利在受到侵犯时能凭借这些手段消除侵害，获得赔偿或补偿。现代人民对这一原则的更深入理解就是：有权利，就有救济方法，如果存在着一种权利，那法律就要为这种权利的被侵犯而找到一种救济方法。
    众所周知，一切行政行为都可能侵犯公民的权利。因此，对一切行政行为都应当设置相应的赔偿制度，而不应仅仅局限于违法行政行为侵犯公民权利的赔偿。从侵犯公民权利的行政行为的分类来说，违法行政行为、失当行政行为和合法行政行为都有可能侵犯公民的合法权益。传统行政赔偿法所关注的主要是对违法行政行为造成权利缺损的救济，现代行政法则在不断完善对违法行政行为实施救济的基础上，日益关注对失当行政行为以及合法行政行为如行政裁量行为、行政指导行为所造成权利缺损的救济。
第二，全部赔偿原则。全部赔偿原则是侵权损害赔偿的基本规则，指的是侵权行为加害人承担赔偿责任的大小，应当以行为所造成的实际损失的大小为依据，全部予以赔偿。具体到行政赔偿，行政机关及其工作人员对公民、法人和其他组织财产造成损害的，既要赔偿现实财产本身的损失，也要赔偿可得利益损失；侵害公民身体造成伤害的应当赔偿医疗费，因误工减少的收入，残废者生活补助费等费用，造成公民死亡的，应当支付丧葬费、死者生前扶（抚）养的人必要的生活费等费用以及近亲属的精神损害赔偿金；侵害公民的姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权以及法人的名称权、名誉权、荣誉权的，受害人可以要求精神损害赔偿。
全部赔偿原则是由损害赔偿的功能所决定的。既然损害赔偿基本功能是补偿损失，那么以全部赔偿作为确定损害赔偿责任大小的基本原则就十分公正、合理。在当代法治国家，行政赔偿立法目的一是保护被侵权人依法获得国家赔偿，二是为了促进国家机关及其工作人员依法行使职权。全部赔偿能够有助于受害人恢复到受损前的状态，我们也可以称之为恢复原状。同时也是对受害人权利和尊严的承认和证实。
    第三，赔偿范围法定原则。赔偿范围法定原则是指对行政赔偿范围的规定采取法定主义，法律没有规定或有排除条款的，不得适用行政赔偿。基于行政赔偿的特点，一些国家和地区对行政赔偿范围的规定采取的都是法定主义，法无明文规定的国家不予赔偿。目的是防止赔偿的无限扩大，而在规定的范围内，对受害人请求权可以给予明确的保证。我国行政赔偿立法在这方面借鉴了他国的经验，不同的是我国的规定尽管具体但范围十分狭窄。
    第四，公共负担与国家财政能力协调一致原则。公共负担理论在行政赔偿制度中是一种重要的理论。“该理论主张政府的所有活动都是为公共利益实施的，应当由社会全体公民分担费用。由于国家与公民之间的命令服从关系，不免给公民造成损害。政府活动对公民造成的损害实际上是受害人在一般纳税负担以外的额外负担。为了恢复公众与特别受害人之间的平等关系，国家应当用税收填补特别受害人的损失。”（杨临平：《行政损害赔偿法》，人民法院出版社1999年版，第35页。）因此，国家财政能力在一定程度上决定了行政赔偿范围的广度与深度。国家财政能力强，行政赔偿范围就会顺应人们意志通过立法不断扩大，充分达到行政赔偿弥补受害人损失的目的。但若国家财政能力弱，受害人所得到的损害赔偿必然有限。因此，国家财政能力必然是法律、政策确定行政赔偿范围的一个考量因素。
    第五，司法最终救济原则。司法最终救济原则含义是指对行政权力侵犯公民权利的一切情形都应当设置相应的司法救济途径，使权利在受到侵害时可以直接或间接地通过司法途径获得救济。司法最终救济并非指对一切行政行为都要设置司法的救济途径，而是根据行为的性质及其危害性来确定是否设置司法救济途径。司法最终救济原则体现了对公民权利的较高程度的保护，反映一国行政赔偿制度的完善程度。诉诸司法使公民权从实体走向程序，是人类社会的一大进步，如果程序不能得到良性运作，维权也就成了一句空话。因为没有救济的权利就不是权利。当然，维权的方法很多，行政机关亦具有维权功能，但是当政府保护不
力或发生与民争利的纠纷时，公民还是要走民告官的司法救济之途。由此可知，维权的主要途径和它的最终方式还在于司法救济。因此，在确立行政赔偿范围时，其是及其重要的原则。
上述的原则不是孤立的而是辨证的统一，在国家确定行政赔偿范围时候，财力是基础，有损害必有救济是基本要求，全面赔偿是最高追求，司法救济是上述原则在立法中的体现。

（四）我国国家赔偿范围简述
    我国国家赔偿法规定的国家赔偿范围包括两大部分，一是行政赔偿部分；二是司法赔偿部分，其中包括刑事赔偿和部分民事诉讼、行政诉讼中发生的侵权行为的赔偿。每一部分分别从人身权范围、财产权范围及不予赔偿范围三个方面作出规定：
    1、行政赔偿
    按照修订后的《国家赔偿法》第三至五条的规定，行政赔偿的范围是：
    行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
（1）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；
（2）非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的；
（3）以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的；
（4）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的；
（5）造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。
行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
（1）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；
（2）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；
（3）违法征收、征用财产的；
（4）造成财产损害的其他违法行为。
属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：
（1）行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为；
（2）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；
（3）法律规定的其他情形。
    2、刑事赔偿_
    按照修订后《国家赔偿法》第十七至十九条的规定，刑事赔偿的范围是：
   行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关及其工作人员在行使职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
（1）违反刑事诉讼法的规定对公民采取拘留措施的，或者依照刑事诉讼法规定的条件和程序对公民采取拘留措施，但是拘留时间超过刑事诉讼法规定的时限，其后决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的；
（2）对公民采取逮捕措施后，决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的；
（3）依照审判监督程序再审改判无罪，原判刑罚已经执行的；
（4）刑讯逼供或者以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的；
（5）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的。
行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关及其工作人员在行使职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
（1）违法对财产采取查封、扣押、冻结、追缴等措施的；
（2）依照审判监督程序再审改判无罪，原判罚金、没收财产已经执行的。
属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：
（1）因公民自己故意作虚伪供述，或者伪造其他有罪证据被羁押或者被判处刑罚的；
（2）依照刑法第十七条、第十八条规定不负刑事责任的人被羁押的；
（3）依照刑事诉讼法第十五条、第一百四十二条第二款规定不追究刑事责任的人被羁押的；
（4）行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关的工作人员与行使职权无关的个人行为；
（5）因公民自伤、自残等故意行为致使损害发生的；
（6）法律规定的其他情形。
    3、民事、行政诉讼赔偿
    根据修订后的《国家赔偿法》第三十八条的规定，人民法院在民事诉讼、行政诉讼过程中，违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误，造成损害的，赔偿请求人要求赔偿的程序，适用本法刑事赔偿程序的规定。
    关于民事行政审判中的错判问题、军事赔偿问题、因公共公用设施造成损害的赔偿问题、立法赔偿等均没有纳入我国国家赔偿（修订前后）的范围，这历来也是理论界和实务界争论较集中和较多的地方。我国的国家赔偿从赔偿内容上来看，精神损害赔偿纳入到了可赔偿的范围，是时代的进步，但总体来看范围仍比较狭窄，只赔偿直接损失、物质损失，以恢复原状和返还损失为主，以赔偿损失为辅。《国家赔偿法》实施十多年来，已越来越显现出范围设定上的狭窄性，在司法、执法过程中也遇到很多不能解决的问题，不能全面的保护权利人的合法权利，因此，对国家赔偿范围进行拓展的呼声很高。

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