行政组织法基本范畴与新课题

【出处】《北方法学》2012年第3期
【摘要】行政组织法是宪法和行政法的重要内容之一。一般认为，现代意义的行政组织，是指行使国家行政职权、管理公共事务的行政机关以及其他行使行政职权的组织的总体。行政组织与行政机关、行政机构、行政主体含义不同，行政组织授权与法律法规授权，行政主体与行政执法主体等基本范畴也需要梳理和辨析。行政组织法对于配置职能权限、规范机构设置和编制、依法保障公民合法权益所起的重要作用已日益为人们所认识，对行政组织法的研究，也应引起重视。随着行政体制改革不断深入，理论界仍面临许多新的课题，行政组织法也或将表现出新的发展趋势。
【关键词】行政组织；行政组织法；基本范畴；新课题
【写作年份】2012年


【正文】

一、组织的构成和行政组织的含义

（一）组织的构成

组织是人类社会最广泛的现象之一。所谓组织，简单而言，就是按照一定的宗旨和系统建立起来的集体；或者说，是对人和事物按照一定的任务和形式进行有效的组合。一般认为，管理性的国家机构或政府组织、营利性的企业或公司、公益性的社会组织以及政治性的政党或社团，是现代社会的主要组织。

在中国，根据法律、法规和组织机构的功能、性质，最基本的组织机构可分为四类：企业、机关、事业单位和社会团体。除机关依法设立不需要登记外，其他三类组织机构一般须经法定的登记机关登记注册，取得法人资格。上述四类不能包含的组织机构，列入其他组织机构。因此，在现阶段，我国社会组织的构成包括企业、机关、事业单位、社会团体和其他组织机构（见下图）。    

   

   

   

   
（二）行政组织的含义

我国传统行政法观念认为，对社会公共事务进行管理的职能仅属于国家所有，, 即“公共行政”局限于“国家行政”，国家行政机关（或者行政机构）是唯一的行政组织。

从行政法的传统意义上说，行政组织主要是指由国家设定、依法从事公共事务管理的国家组织。乔育彬认为，行政组织不仅指行政机关的组织体制也包含行政机关的运用形态。行政组织是“政府行政”与“组织形态”的结合体。[1]张家洋则认为，“行政组织是行政主体为发挥行政权作用，执行各种行政业务，以行政职位与人员为基础，结合而成的层级节制行政机构系统”。[2]

从行政法学的视角，借助行政学的的一般原理研究行政组织，不仅要静态考察其组织架构，还要动态考察其运行机制和发展变化。行政法上的行政组织至少应包含以下含义。

第一，行政组织首先主要是指各级行政机关。这些组织机构都是按照法定程序设置的，都有一定的目标、职能和权力。只是，“行政组织”侧重于“学理性”、“行政管理”层面的含义，而“行政机关”侧重于“功能性”、“行政法制”的含义，实则两者是相通的，“行政机关”也即行政组织。

第二，行政组织也指行政组织各种要素的组合，如行政组织的职能、机构设置、人员构成、权责体系、运作过程、法律规范等。

第三，随着市场经济的发展，行政组织对公共事务的管理逐步发展为不仅包括国家事务，也包括社会事务的管理。一些行政机关以外的组织也由法律授权或行政机关依法委托管理或参与管理公共事务，相应地，行政组织包括行政机关、其他公共机构与行政机关以外的其他社会组织等。

因此，行政法意义上的现代行政组织，是指行使国家行政职权、管理公共事务的行政机关，以及行政机关以外的行使行政职权的其他组织的总体。

（三）行政组织相关概念辨析

1．行政组织与行政机关、行政机构。行政机关必有其组织，故行政机关亦可以说就是主要的行政组织。通常狭义的行政组织，或者说行政组织之主要因素即为行政机关。只是行政机关侧重于行政机关自身本体，而行政组织则侧重于行政机关的构成，包括纵的系统与横的集合。

在许多场合，行政机关与行政机构是不分的。广义的行政机关包括行政机构。但从严格的宪法和组织法的规定看，行政机关是指国家机构中行使行政职权、承担行政事务的机关，是由各行政机构组成的整体；而行政机构则是指构成各行政机关的个体。

2．行政组织与行政主体。两者联系密切，但有很大不同。行政主体是一个法学概念，指的是享有行政权力、能以自己名义实施行政活动并且因此承担责任的组织；行政组织则既是法学用语，又是公共行政的概念。

行政组织与行政主体的主要区别在于：（1）行政组织可以作为行政主体，但行政组织并非在任何场合都是行政主体。如行政组织以机关法人或单位法人、团体法人身份参与民事活动时，就不是行政主体，而是机关法人、单位或团体法人。（2）行政组织不限于行政主体，如国家行政机关以外的事业单位和其他组织，虽然它们也是行政组织，但并非都能成为行政主体，有的不享有行政职权或者不能以自己的名义实施行政活动，不具有行政主体资格。（3）两者侧重点不同。行政主体强调的是具有行政权、能够作出行政行为在并独立承担法律责任；而行政组织强调的是一个组织体系。

3．行政组织授权与法律法规授权。行政组织授权，简称“行政授权”，是指其他行政机关、行政机构或其他组织，根据行政机关的授权，以自己的名义行使行政机关的部分权限，该行为的效果归于行政机关授权的组织。有些国家将这种意义上的行政授权，称为“委任”3。

在我国行政法上，“行政授权”与“法律、法规授权”经常交替使用，两种情况下的被授权组织也都具有行政主体资格，也都要依法进行。但两者主要有如下的区别：（1）法律、法规授权的主体是有立法权的机关，而行政授权的主体是行政机关；（2）法律、法规授权是对行政权的设定与分配，而行政授权是行政权依法在行政机关之间的转让。目前，我国行政授权的形式主要有对内部机构或派出（分支）机构授权[4]、对下级政府机构授权[5]和对所属单位授权。[6]

4．行政组织与公共机构。所谓公共机构，在中国是指全部或部分使用财政性资金的国家机关、事业单位和团体组织。具体而言，主要包括中国共产党各级机关、各级人大及其常委会机关、各级行政机关或者机构、政协机关、各级法院机关、各级检察院机关、民主党派机关、事业单位、人民（群众）团体。它们全部或部分使用财政性资金。行政组织只是公共机构的一部分。

5．其他行使行政职权的组织[7]与行政主体、行政执法主体。在学术界已有“其他承担行政任务的主体”[8]或“类行政组织”[9]的提法，或将行政主体分为法定主体、授权主体和委托主体[10]。而且，根据国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》中关于“行政执法由行政机关在其法定职权范围内实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托，不得行使行政执法权”的规定，实践中广泛使用行政执法主体的用语，并对行政执法主体有法定行政机关，法律、法规授权组织和行政机关委托的组织的区分。

“其他行使行政职权的组织”、“行政主体”、“行政执法主体”是三个不同的概念：（1）其他行使行政职权的组织与行政主体。行政主体不仅具有公共管理职能，还能以自己名义实施行政行为，并独立承担法律责任。行政主体包括行政机关和法律、法规授权的组织；而其他行使行政职权的组织包括法律、法规授权的组织和依法受委托的组织，它作为类行政组织，具有行政职能，能够实施行政管理活动，但其中的依法受委托的组织一般不以自己名义行使权力并承担法律责任，不是行政主体。（2）其他行使行政职权的组织与行政执法主体。行政执法主体包括行政机关、法律法规授权的组织和和依法受委托的组织。而其他行使行政职权的组织包括法律、法规授权的组织和依法受委托的组织，是行政执法主体中除去行政机关的其余部分，必须经法律、法规授权或行政机关依法委托，才能行使行政执法权。


二、行政组织法的范围、归属和原则

（一）行政组织法的范围

关于行政组织法的范围，大致有狭义和广义两说。

狭义的行政组织法，仅指有关规定国家行政机关的结构、组成、权限等的法律规范的总称。在有的国家如日本，这个意义上的行政组织法可以区分为国家行政组织法、地方公共团体组织法及其他的公共团体组织法。[11]而狭义的国家行政组织是指为担当国家的行政而设置的国家固有的行政机关体系的机构。[12]

日本的狭义国家行政组织，由作为最高国家行政机关的内阁、府、省和作为外局的委员会以及厅等各种行政机关组成。除宪法第九十条规定了作为独立行政机关的会计检查院外，人事院、国家公安委员会和公正交易委员会等各种行政机关，在法律上也置于内阁所辖之下，其权限行使的独立性受到保障。国家行政组织的成文法渊源，除了宪法外，还有《内阁法》、《国家行政组织法》和各种省厅等设置法；广义的行政组织法，在日本，除了国家行政组织法、地方自治法外，还包括公务员法和公物法。[13]

有的国家还有狭义行政组织法和最狭义行政组织法的区分。如韩国广义的行政组织法包括国家行政组织法、地方自治行政组织法、其他公共团体法、公务员法、公物法和营造物法；狭义的行政组织法，是指除去广义概念中公务员法、公物法和营造物法之外的法律；最狭义的行政组织法，是指直接规定国家行政机关组织的法律。[14]

从现代意义的行政组织法的视角看，在当今法治国家，行政组织法除了中央（联邦政府和联邦主体）行政组织法与地方行政组织法外，还包括涉及其他行使职权的组织和人员的法律。随着社会的发展，行使行政权的主体发生了一定的变化，行政机关以外的其他行使行政职权的社会组织的法律规范，也属于行政组织法的范围。

因此，在中国，广义的行政组织法，主要包括国家中央行政组织法、地方行政组织（地方国家行政机关和地方自治行政组织）法、其他行使行政职权的组织的法律、行政机关编制法和公务员法。这一广义的行政组织法的概念是行政组织法的通常概念。

狭义的行政组织法大致由行政机关组织法、行政机关编制法和公务员法构成；最狭义的行政组织法就是指国家行政机关组织法。

（二）行政组织法的归属

学者翁岳生认为：“行政组织法系宪法学和政策学之范畴”；宪法所建立的民主、人民基本权利等原则，“拘束并指引立法者之行政组织有关的决定。由于宪法之相关条文简洁，不免有释义学的争论，尤其就行政组织权之归属，立法者一般享有广泛裁量权；于在实质内容上，得依时空推演而为调整。如此意义之行政组织（学），除了一方面衔接宪法学之外，另方面并与行政学、社会学、政治学之相关研究接轨。行政组织法也属于行政法的范畴。研究者必须讨论行政机关的定义、常见的类型、行政委托、行政委任、公权力行政之委托、行政机关间之相互关系（上下级间之指挥监督以及行政协助），以及有无必要与如何制定行政组织基本法等”。[15]

故此，关于行政组织法的归属，可以认为行政组织法属于宪法学和行政法学的范畴， 把行政组织法作为行政法学的重要组成部分给予关注，并将行政组织置于宪法学、政治学、行政学、社会学的研究范围，这有利于从总体上把握行政组织的全貌，有利于吸收各相关学科的研究成果，推动行政法学的整体发展。,

（三）行政组织法的基本原则

行政组织法对于配置行政组织职能权限、规范行政组织机构设置和人员、编制，以及保障行政机构改革依法进行，具有重要作用。各国行政组织法的原则不尽相同，而行政组织应保持系统性、统一性是其基本精神。如在日本，尽管国家行政组织多种多样，其管辖的事务和权限也不尽相同，但法律要求这些不同的国家行政组织作为整体应保持其系统性和统一性。其基本原则是：就特定事务而言，必须明确主管机关及其权限和责任，以防止出现权限争议，也有利于便利国民和保障其权利。

有学者认为，行政组织法基本原则，包括依法规范、公开明确稳定、保障人权和依法担责等具体内容；或者说，包括依法组织、行政分权和组织效率原则。[16]也有学者指出了蕴涵人民主权、人权保障和政府负责等精神的法治原则，在公共行政组织领域的具体要求：行政组织法定主义；关于公共行政组织的法律规范必须具有公开性、确定性和一致性；关于公共行政组织的法律规范必须确保国家与社会的良性互动关系，促进经济发展和保障人权；行政机关必须依法进行公共行政组织的建构，实施任何违法行为都要承担相应的法律责任。[17]乔育彬则将现代行政组织法之立法原则概括为法治行政（依法行政）原则、组织管理原则、行政效率原则和积极行政原则。[18]

笔者认为我国行政组织法的基本原则是：

1．符合宪法原则和国家权力结构。行政组织的职能、机构设置应考虑宪法原则和宪法就国家性质所设计的权力结构。我国国家机构实行民主集中制，各级人民政府是国家行政机关，同时是人民代表大会的执行机关。各级国家行政机关与人民代表大会之间不是平等分权、相互制约的关系，而是决定与执行、监督与被监督的关系。我国宪法规范的国家权力结构和运行原则，决定我国行政组织的基本架构和运行机制，也影响行政组织法的功能。

2．适应国家政治、经济、社会发展需要。行政组织法通过合理设置行政组织、科学配置行政组织的权力和责任，使各级行政组织的机构设置和编制配备，适应国家政治、经济、社会发展的需要，满足行政组织履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能的需要。

3．精简、统一、效能。随着经济社会的发展、体制改革的深化，行政机构的改革任务愈发艰巨，人员的规模仍须继续加以控制，因此行政机构应依据职能配置和职位分类，按照精简的原则确定。而且，行政机构设置和编制管理工作要实现高度统一，由中央统一领导全国范围内的机构和编制管理工作。但行政机构的精简和统一，最终都要服务于提高政府的运行效能，因此，要通过行政组织立法，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，不断改善机构编制资源的配置效率，促进政府整体效能的提高。

4．依法设置和管理。随着机构改革的逐步深入和依法行政原则的实行，应当加强行政机构的法治建设，将依法设置机构和管理编制也作为行政组织法的一项原则，明确规定非因法定事由并经法定程序，各级行政组织的机构、职能和人员编制不得随意更改或者变动。

5．职责明确、权责一致。行政组织法要以职责的科学配置为基础，做到职责明确、分工合理、机构精简、权责一致，使决策、执行和监督既相互制约又相互协调，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。

三、现代行政组织法的发展趋势和新课题

（一）现代行政组织法的发展趋势

现代各国行政组织和行政组织法，其历史背景、条件、国情等各有不同，因此很难概括出适用于所有国家行政组织和行政组织法的一般结论，但总的来说，各国行政组织和行政组织法或多或少表现出以下的趋势。

1．行政组织结构更加民主、专业。黄锦堂认为：“早期的典范为传统科层体制，晚近则兴起新公共管理、新治理、新公共服务等改革风潮，而背后系现代专业分殊化、资讯及网络化、后现代化、全球化等当代政经社文之构造变迁”。[19]因此，现代行政组织不同于传统的“官僚机构”，它的组织层次与分工体系更符合民主化、专业化原则；组织成员不再以“官僚”自居，以“公仆”形态出现；专业人员与行政人员协调配合，在组织中各有职位；更重视专业分工和专业组织；等等。

2．行政组织机构大部门体制。随着社会的发展，现代行政组织职能逐渐综合，行政组织机构规模扩大、编制增加，造成行政权的扩张，如美国内阁15个部、日本内阁11个省、英国约20个内阁部门、法国内阁18个部，各部门职能都比较综合，机构规模较大。因此，现代行政组织法面临“大机构”与“精简化”的平衡问题。

3．行政组织依法规范。在各国加强行政组织法的形势下，行政组织呈法定化的趋向。行政组织虽有不同种类和级别之分，但同类同级组织具有共同规范和标准。有的国家已制定了专门的行政组织法，如日本制定了《内阁法》和《国家行政组织法》。联邦制国家，如瑞士1997年制定《联邦行政组织法》，联邦德国有的州制定了《州行政组织法》等。

4．首长制与完整制有所扩大。从各国政府组织之趋向而论，首长制多于委员会制，除阶段性的委员会制之组织外，多以首长制为主，并实行首长制与民主管理方式的配合。其次，实行完整制的组织形态，行政组织各部门或者单位皆归所属行政组织之首长统筹领导与监督，业务部门、幕僚部门与辅助部门，虽执掌各异，也皆归属诸首长领导。由于现代行政重视组织之和谐与效能，故完整制较具优势，已经成为行政组织之发展趋向。[20]

5．行政组织日益多元。由于传统公权力为政府所独占，科层式行政组织在僵化的人事、财务制度约束下无法完成现代化的公共事务。为提供优质高效服务，同时也为减少政府负担，应进行行政组织改革，使更多主体承担行政职能。因此，一些公共事务特别是社会性、专业性较强的公共事务，逐渐由国家行政机关转移或者下放给各种社会团体、公共机构、民间机构甚至私人机构管理或者参与管理。相应地，行政组织法逐步发展成为调整和规范国家行政机关与行政机关以外的其他行使行政职权的组织的法律。

6．行政组织之间逐渐分权。随着全球经济的一体化，各国的政府组织制度也经历着变革，呈现出某些协同的趋势。特别是在欧洲，欧盟成员国的地方政府组织表现出某种共同的发展趋势，如强化地方自治、实行从属性（subsidiarity）原则、鼓励多样性、非官僚化、服务提供的变化、对民众的负责性、公民参与、强调中央与地方的合作等等。行政组织的分权化或将逐渐成为一种新的现象。

（二）行政组织法的新课题

对行政组织法的研究，在国外大致有两种模式：大陆法系模式和英美法系模式。大陆法系国家，对行政组织法的研究比较全面，如在法国、德国和日本的行政法著作中，行政组织法都是重要内容之一。英美法系国家，对行政组织法的研究比较零散，缺乏系统性，有的国家甚至不使用“行政组织”的概念。

我国大陆地区对行政组织法的研究始于二十世纪80年代中期，但长期处于弱化状态。同时，在二十世纪80年代后期和90年代，对行政组织法的研究分别形成了两个范式，一个是行政组织范式，另一个是行政主体范式。行政组织范式，以行政机关或行政组织概念为基点和线索，统领有关行政管理主体及行政组织法律规范的探讨和论述，由此拓延至整个行政法学体系，包括对行政行为、行政法律责任及监督行政制度的研究，都基于行政机关或行政组织术语之上；行政主体范式自二十世纪90年代开始居于主导地位，其与行政组织范式相比，在确定行政行为效力、行政诉讼被告和法律责任归属方面有一定的特点。

近年来，有学者开始对行政主体理论进行反思，认为行政主体理论与行政诉讼资格的联系过于紧密，而且自身存在一定的逻辑矛盾，因而主张借鉴西方的行政主体理论对我国的有关理论进行重构。在对行政主体理论进行反思的同时，对行政组织法的研究开始受到重视，行政组织法研究得到一定发展：（1）行政组织法不仅研究行政机关和机构，研究行政编制和公务员制度，还研究行政机关以外的其他社会组织及其关系。（2）行政组织法的研究成果，对完善行政机关组织法、行政机关编制法和公务员法等产生了一定影响。（3）行政组织法的研究与政府体制改革之间开始形成了良性互动的关系。但总体来说，行政组织法的研究还比较薄弱。

笔者认为，学术界在对行政主体研究的同时，不应该忽视、淡化甚至驱逐对行政组织法的研究。为合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限，科学合理设置政府机构，需要对行政组织法涉及的问题全面展开研究，完善行政组织法制。法学界可以在行政职权概念的统领下，把行政组织和行政主体作为并行的而非融合的课题，对行政组织的内在结构问题予以深入、细致的研究。随着行政体制改革不断深入，理论界仍面临许多新的课题：（1）在政企分开、政事分开、政府与社会中介组织分开的原则指导下，如何加快政府职能转变，重新界定行政机关的职能权限，并从体制上合理配置地方政府及其部门的职能；如何按照行政职能配置科学化的要求，在全面履行职责的基础上，突出各层级政府履行职能的重点，是值得深入研究的新课题。（2）按照统一、精简、效能原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，应确立哪些原则建立哪些制度，使行政机关设置更加科学，运转更加高效，组织结构更加优化，机构设置更加规范，权责更加明确，需要重点研究。（3）对目前实践中运用很广的法律法规授权、行政授权、行政机关依法委托等问题，理论界应及时研究并解决。特别要对委托组织、派出机关和机构的行政主体资格从理论上加以明确。（4）在组织法的系统建设上，理论界应提出一项现实可行的方案，既要注意行政组织间合理的权限分工，又要保证行政组织内部精简统一、运转高效。即在统一的大组织法指导下逐步完善各部门各地方的组织法。（5）如何加强对西方国家行政组织立法的比较研究，学习和借鉴其有益形式为我所用。




【作者简介】
任进，1994年中国人民大学获博士学位，国家行政学院法学部教授，主要从事组织法、地方制度、中央与地方关系等研究。


【注释】
[1]乔育彬：《行政组织法》，中兴大学法商学院图书部1994年版，第60页。
[2]张家洋：《行政法》，台湾三民书局股份有限公司1993年版，第285页。
[3]参见：〔日〕盐野宏著，杨建顺译：《行政组织法》，北京大学出版社2008年版，第23-25页；〔韩〕金东熙著，赵峰译：《行政法Ⅱ》（第9版），中国人民大学出版社2008年版，第12-16页。
[4]如中国人民银行的分支机构根据中国人民银行的授权，维护本辖区金融稳定，承办有关业务；审计机关的派出机构根据审计机关授权，依法进行审计工作。
[5]如国务院反垄断执法机构（国家发改委、商务部、工商总局）根据工作需要，授权省、自治区、直辖市政府相应的机构，依法负责有关反垄断执法工作。
[6]如县级以上地方交通主管部门决定由公路管理机构（交通主管部门所属事业单位）依照《公路法》规定行使公路行政管理职责。这可以是行政授权，也可以是行政委托。
[7]首次规定、使“其他行使行政职权的组织”成为法律术语的，是2008年的《湖南省行政程序规定》。该规定明确“其他行使行政职权的组织”包括法律、法规授权的组织和依法受委托的组织。
[8]应松年主编：《当代中国行政法》，中国方正出版社2005年版，第375页。
[9]吴刚：《类行政组织的概念》，载《北京行政学院学报》2001年第7期。
[10]杨解君、孙学玉：《依法行政论纲》，中央党校出版社1998年版，第97页。
[11]参见：〔日〕和田英夫著，倪建民、潘世圣译：《现代行政法》，中国广播电视出版社1993年版，第78页；〔日〕室井力著，吴微译：《日本现代行政法》，中国政法大学出版社1995年版，第269页。
[12]参见：〔日〕室井力著，吴微译：《日本现代行政法》，中国政法大学出版社1995年版，第288页。
[13]参见：〔日〕盐野宏著，杨建顺译：《行政组织法》，北京大学出版社2008年版，第1-2页。
[14]〔韩〕金东熙著，赵峰译：《行政法Ⅱ》（第9版），中国人民大学出版社2008年版，第3-4页。
[15]参见：翁岳生：《行政法》（上册），中国法制出版社2009年版，第307页。
[16]应松年主编：《行政法与行政诉讼法》（上），中国法制出版社2009年版，第120-124页。
[17]沈岿：《制度变革中的行政组织》，载应松年、袁曙宏主编：《走向法治政府——依法行政理论研究与实证调查》，法律出版社2001年版，第186-188页。
[18]乔育彬：《行政组织法》，中兴大学法商学院图书部1994年版，第45页。
[19]黄锦堂：《行政组织法论》，翰芦图书出版公司2005年版，第1页。
[20]乔育彬：《行政组织法》，中兴大学法商学院图书部1994年版，第53～54页。