海口市龙华城市信用合作社诉中国人民银行海口市分行侵犯其经营自主权案

    「案情」

    原告：海口市龙华城市信用合作社。

    代表人：冯曼影，该社理事会理事长。

    被告：中国人民银行海口市分行。

    法定代表人：陈振亚，行长。

    原告海口市龙华城市信用合作社系1988年12月成立的自主经营、独立核算的股份制城市集体金融企业，其理事会是经营决策权力机构，实行理事会领导下的主任负责制，主任是信用社的法定代表人，由理事会聘任并报被告中国人民银行海口市分行批准。1990年11月15日，该信用社主任林启泰因受贿罪被逮捕，由副主任吴明忠负责日常工作。吴明忠在负责工作期间，擅自转股22.5万元，越权扩股6万元，私自发放股金证27万元，致使信用社管理陷入混乱。理事长冯曼影于1991年4月15日要求被告批准免去吴明忠的职务，被告没有答复。1991年4月16日被告派工作组对原告进行整顿，处理转股、扩股等事宜。1991年10月吴明忠因受贿问题被海口市检察院拘留。10月27日理事会决定由邹志清负责信用社的日常工作并报被告审批，被告没有答复。被告于1991年10月29日书面通知原告，委派中国人民银行海口市分行工作人员李芳兴主持海口市龙华城市信用合作社的日常工作。

    原告诉称：被告派其工作人员负责信用社的日常工作，严重侵犯了其经营自主权，要求法院判令被告停止侵权行为，并撤销被告批准的吴明忠越权扩股的报告，收回吴明忠私自发放的27万元股金。

    被告答辩认为，原告以理事会的名义向法院起诉，其诉讼主体不合格。人民银行是信用社的主管机关，对其人事变动有审核权。被告依法行使对龙华城市信用合作社的行政管理权，派工作组进驻龙华城市信用社，并指派本行工作人员主持龙华信用社日常工作，是合法的。至于吴明忠越权扩股和发放股金事宜，是其内部管理活动，与我行无关。

    「审判」

    海南省海口市中级人民法院审理认为：原告海口市龙华城市信用合作社是独立核算、自主经营具有法人地位的经济实体，其认为行政机关侵犯其经营自主权，可以向法院提起行政诉讼。鉴于龙华城市信用社的具体情况，由理事会代表原告进行诉讼，符合法律规定。被告作为原告的行政主管机关，应按《城市信用合作社管理规定》对原告实行领导、管理、协调、监督和稽核，并非直接经营管理。因此被告派人主持龙华信用社日常工作的行为，侵犯了原告的经营自主权，应予停止。原告提出代主任吴明忠越权扩股和发放股金事宜，系原告内部经营活动，与被告无关，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第4目之规定，于1992年6月23日判决如下：（一）撤销被告中国人民银行海口市分行1991年10月29日给原告海口市龙华城市信用合作社的通知。（二）被告中国人民银行海口市分行于本判决生效之日起，停止侵犯原告海口市龙华城市信用合作社经营自主权的具体行政行为。

    宣判后，中国人民银行海口市分行提出上诉称：在龙华信用社正副主任被拘捕、理事会不健全、股东之间相互对立的情况下，海口市人行派员临时主持龙华信用社日常工作的行政行为是行使法律赋予的职权，没有侵犯企业的经营自主权，请求撤销一审判决。被上诉人龙华城市信用社答辩称：中国人民银行发布的《城市信用合作社管理规定》第三条、第十一条明确规定：“城市信用社必须实行独立核算、自主经营、自负盈亏、民主管理，办成具有法人地位的独立的经济实体，不得作为银行或其他任何部门的附属机构。”“城市信用社实行理事会领导下的主任负责制，主任由理事会聘任。”因此，上诉人派员主持信用社的日常工作的行为超越了“城市信用社受中国人民银行领导、管理、协调、监督和稽核”的权限，剥夺和代为行使信用社理事会的权力。

    海南省高级人民法院审理认为：法律规定企业的自主权（包括人事权和经营权）是受保护的，任何单位和个人不得侵犯。城市信用社主任一职，按照中国人民银行发布的《城市信用合作社管理规定》，应由信用社的理事会聘任。龙华信用社的正、副主任先后被拘捕，其理事会依法聘用信用社主任或负责人，是行使法定职责，应当受到保护。上诉人作为金融行政管理机关，派其工作人员去主持信用社的工作，参与经营活动，其行为侵犯了受法律保护的企业人事任免权和经营权，应予停止。上诉人的上诉理由没有法律依据，不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，于1992年10月5日作出判决：

    驳回上诉，维持原判。

    「评析」

    本案涉及的问题主要有两点：

    1.原告主体是否合格。本案原告代表人系该信用社理事会理事长，被告对其主体资格提出异议。我们认为，当信用社法定代表人（主任）因故暂缺时，其理事会依法就是信用社法人的权利义务承担者，此时，理事会理事长应当是信用社实际上的行政负责人。故该理事会理事长代表理事会，并以信用社的名义起诉，其主体资格合法，应当准予起诉。

    2.被告的具体行政行为是否越权。按照《城市信用合作社管理规定》的规定，城市信用社是具有法人地位的经济实体，不得作为银行的附属机构，只是受中国人民银行的领导、管理、协调、监督和稽核。这种领导和管理是中国人民银行对外的行政行为。城市信用合作社实行独立核算，自主经营，自负盈亏，民主管理，其管理体制是股东代表大会选举理事会和监事会，实行理事会领导下的主任负责制。信用社主任或负责人由理事会聘任，报中国人民银行审核。中国人民银行海南省分行发布的《城市信用合作社管理规定实施细则》对信用社的负责人的选任也有明确规定，被告另行指派他人到信用社主持日常工作，作信用社负责人，参与经营活动，与法规相悖。被告这一具体行政行为，侵犯了原告的人事管理和经营决策权，是违法的。人民法院判决撤销被告的行政侵权行为，依法保护了原告的经营自主权，是正确的。