今年11月以来，山东省德州市一对亲兄弟因疑似患尘肺而遭遇鉴定难，再次将人们的视线吸引至职业卫生监管问题上。

　　据了解，自作业场所职业卫生监督检查职责划归安全生产监管部门以来，职业卫生监管工作进展缓慢，职业卫生领域问题比较严峻。近期多起职业病危害事件的发生，再次表明监管体制之间的冲突导致了制度失效。尽管安全监管部门和地方政府积极制定规范性文件乃至行政规章，但这并不能从根本上解决监管权力的合法性难题。

　　“共治”体制不利经济发展

　　以计划经济向市场经济转变为时代背景，我国经济社会诸领域都面临着体制机制上的变革。建国伊始至上世纪末，长期实行劳动部门负责职业安全卫生监察的体制，1998年政府机构改革确立卫生行政部门负责职业健康监管的体制，2001年出台的职业病防治法通过法律形式进一步巩固该模式。

　　在此基础上，初步奠定了当前职业健康监管“一元”法制局面。以卫生行政部门为主，先后研究制定了职业健康监护管理办法、职业病危害项目申报管理办法、职业病危害事故调查处理办法、建设项目职业病危害分类管理办法等规章，初步构建了职业健康监管法律框架。在这些法律法规中，明确规定了卫生部门的职业健康监管主体地位及相关职权。经过卫生行政系统的努力，从监管机构、监管依据、监管手段等各个方面确立起我国职业健康监管工作体制。

　　但随着经济形势的发展变化，卫生行政一家主导的局面很快改变，从“一元”管理走向卫生部门和安全监管部门“共治”局面。在2003年新一轮机构改革中，《关于国家安全生产监督管理局主要职责内设机构和人员编制调整意见的通知》(中央编办发[2003]15号)将原由卫生部门承担的作业场所职业卫生监督检查职责划归安全生产监管部门，形成卫生部门和安全生产监管部门分别行使监管权模式的“共治”局面。

　　尽管从表层来看，我国“共治”型职业健康监管体制比较清晰，但由于职业病防治法所确立的卫生行政部门一家监管法制并未得到改变，也就不可避免会产生体制与法制的冲突。换言之，在监管法制层面，职业健康监管仍然遵循一元模式，安全监管部门的职业健康监管权力无法获得规范支持，不能为“共治”体制模式提供合法性依据。

　　制度空白无法监管职业危害

　　体制法制之间的冲突，容易形成制度失效。例如在2009年3月安徽凤阳石英砂企业职业病危害事件中，对于生产工艺落后、生产条件差、无防尘设施、大部分没有合法证照、没有经过职业卫生审核、职业危害监管措施不落实的石英砂加工企业，长期无人监管。

　　当地卫生部门认为，工作场所职业卫生监管不属于卫生部门的职责范围。而安监部门却讲，作业场所监管的执法主体不在安监部门，即使我们明明知道企业违规作业，也无权向企业发出整改通知书。

　　卫生部门的“有法无权”与安监部门的“有权无法”终将出现作业场所职业卫生的政府监管缺位。

　　制度失效的另一危害，即是严重阻滞依法行政工作的推进。囿于法律规范的表述，近几年各级安全监管部门行政执法责任制建设中，并未将职业病防治法等纳入执法依据之中，权力层面的职业卫生监管工作几近“停滞状态”。

　　近年来劳动者职业卫生问题严峻，尘肺病、矽肺病等职业病危害严重，与职业健康监管法制不完善有一定关系。

　　因此，这种典型的制度失效，实际上是监管权力合法性危机的集中体现，而且这种危机短时期内难以根除。

　　同时，在职业健康监督管理工作中，在执法权的选取和法律责任的设定方面，用职业病防治法作为依据，近年来，安全生产监管监察行政执法责任建设中，从未将职业病防治法列入执法依据当中。部门立法和执法的色彩，决定着简单借助职业病防治法难以增强执法权力的合法性和正当性。

　　综上，尽管安全监管部门已经逐步展开职业卫生现场监管工作，但是基础法依据问题不加解决，其后的整个监管体制都将产生问题。前述法制与体制的冲突，不仅直接影响到规范层面或者形式法治上的依法行政工作开展，而且将削弱法律的威信，也不利于安全生产的开展。

　　因此，当前最为紧要的是及时修订职业病防治法或者制定有关职业卫生监管的法律、行政法规。

　　完善职业健康监管机制

　　针对职业健康监管法治建设中出现的这种制度性难题，结合机构改革内容，建议采用简易程序，及时修订职业病防治法。

　　立法法对法律制定、修订程序和内容已经作出原则性规定，但是，法律修改通常被视为立法过程的再现，为了保障法律的严肃性和相对稳定性，更使得法律的修订显得比较艰难。

　　因此，在机构改革方案确定的同时，要对应拿出相关法律法规修改的配套性建议，直接促进有关法律法规的修订工作开展起来，而且此种法律修订不必经历繁琐的前期调研、反复征求意见程序，使二者尽快地衔接起来，避免出现机构改革和法律修订之间的缝隙过大，出现制度性难题。

　　据此，建议有关部门积极协调立法机关，尽快修订职业病防治法，重点修改现有执法主体表述或者采用更为笼统的主体描述，从法律体制上理顺职业健康监管体制，增加执法手段和方式的规定，增加部门之间协作的有关规定。

　　总之，加快立法体制改革，加强立法部门之间的协作，尽快修订职业病防治法等相关法律法规，已成为当前我国安全生产、职业健康监管工作的当务之急。