三、全民讨论：中国公众参与立法的主要形式

　　事关全国人民切身利益，有重大影响的立法，立法机构往往把立法草案全文在报刊上加以公布，在收集公众的意见以后，立法起草机构加以修改，再提交立法机关讨论、通过。采取全民讨论这种形式自1982年以来共有8次，它们包括宪法、香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法、行政诉讼法、集会游行示威法、全民所有制工业企业法。除此之外，还包括第九届全国人民代表大会党务委员会正在讨论的土地管理法修订草案和村民委员会组织法修订草案。下面我们以其中几部法律制定的过程为例，阐述全民讨论这种形式的特点。

　　1982年宪法。在通过之前，1982年4月26日全国人民代表大会常务委员会专门发布《关于公布〈中华人民共和国宪法修改草案〉的决议》，并提出要求：“公布中华人民共和国宪法修改草案，交付全国各族人民讨论。全国各级国家机关、军队、政党组织、人民团体以及学校、企事业组织和街道、农村社队等基层单位，在1982年5月至8月期间，安排必要时间，组织讨论《中华人民共和国宪法修改草案》，提出修改意见，并诸级上报……由宪法修改委员会根据所提意见对《中华人民共和国宪法修改草案》做进一步修改后，提请第五届全国人民代表大会第五次会议审议。”（14）根据宪法修改委员会副主任委员彭真《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》，“这次全民讨论的规模之大，参加人数之多，影响之广，足以表明全国工人，农民，知识分子和其他各界人士管理国家事务的政治热情的高涨。”“全民讨论中也提出了大量的各种类型的意见和建议。宪法修改委员会秘书处根据这些意见和建议，对草案又进行了多次修改。许多重要的合理的意见都得到了采纳，原来草案的基本内容没有变动，具体规定做了许多补充和修改，总共有近百处，纯属文字的改动还没有计算在内。还有一些意见虽然是好的，但实施的条件不具备，经验不够成熟，或者宜于写在其他法律和文件中，不需要写进国家的根本大法，因而没有写上。”（15）

　　中华人民共和国香港特别行政区基本法。1989年2月21日全国人大常委会发布《关于公布〈中华人民共和国香港特别行政区基本法（草案）〉的决议》，决定“自公布之日起至1989年7月底在香港和全国其他地区广泛征求意见。”它具体规定了对不同地区征求意见的程序，“香港基本法起草委员会负责征求香港各界人士和中央各部门、各政党、各人民团体的意见：各省、自治区、直辖市人大常委会负责征求本地区各界人士的意见：各省、自治区、直辖市人大常委会负责征求本地区各界人士的意见，并将意见汇总，于1989年8月中旬以前报香港基本法起草委员会；各界人士也可将意见寄送香港基本法起草委员会秘书处。”（16）为了更充分地征求公众的意见，1989年9月4日根据香港基本法起草委员会主任委员姬鹏飞建议，全国人民代表大会常务委员会又发布《关于将〈香港特别行政区基本法（草案）〉的征求意见的时间延长至10月底止的决议》（17）。

　　中华人民共和国全民所有制工业企业法。这部法律1979年10月由国家经委开始起草，经过广泛征求各方面的意见，反复修改，于1985年1月由国务院提请全国人大常委会审议。之后，又经几次修改，于1988年1月全国人民代表大会常委会办公厅发布《关于公布工业企业法（草案）征求意见的通知》，将全民所有制的工业企业法草案（1988年1月9日稿）在全国各大报全文刊载。在全国范围内征求意见。在讨论的过程中，各地人大常委会和人民政府召开了各种类型的座谈会，征求了各方面的意见（18）。全国人大常委会法工委、国家经委和国家体改委联合召开了六次座谈会，听取了企业领导干部，有关部门和经济界、法律界专家的意见。1988年3月六届全国人大常委会第二十五次会议审议了修改后的草案后，决定提交七届全国人大第一次会议审议。1988年4月七届全国人大第一次会议通过（19）。