一、土地征收概述

　　土地征收作为一种基本的土地法律制度，普遍存在于各国的法律之中。综观各国法律，土地征收制度的内容基本上是一致的，即：国家或政府为了公共目的而强制将私有土地收为国有并给予补偿的法律制度。一般认为，土地征收具有以下几个特点：征收权主体特定性、强制性、补偿性、公共目的性、权属变更性。笔者认为，上述特点中，补偿性、公共目的性这两个特点是最核心的，因为这是土地征收制度里保护被征收人、防止政府滥用征收权力的最重要两项安排。

　　（一）2004年宪法修正案对土地征收制度的完善

　　1、宪法修正案对土地征收、土地征用的区分

　　土地征收和土地征用这两个概念具有一定的联系。两者都属于通过运用国家强制力而对公民的土地权利进行限制的形式，都是为了公共利益需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿。

　　但这两个概念的区别也是明显的。首先，二者的法律效果不同。土地征收是土地所有权的改变，土地征用则是土地使用权的改变。这是两者最主要、也是最本质的区别。其次，二者的补偿不同。在土地征用的情况下，如果标的物没有毁损灭失，就应当返还原物；而在土地征收的情况下，不存在返还的问题。由于土地征收是所有权的移转，对其作出的补偿也相对更高一些。第三，二者的适用条件不同。土地征用一般适用于临时性的紧急状态，也适用于临时性的公共用途。而即使不存在紧急状态，为了共同利益的需要也可以实施土地征收。第四，二者适用的法律不同。土地征收主要适用土地法和城市规划法。土地征用适用的多是调整紧急状态的法律。最后，二者适用的程序不同。由于土地征收要发生所有权的移转，所以土地征收的程序比土地征用更为严格。

　　1919年德国的魏玛宪法扬弃了古典征收的理念，改采扩张征收的概念，认为对所有权的限制导致发生特别牺牲时，也属于公用征收的一种。[①]土地征用由于利用了土地使用权，也属于对土地所有权的限制并使所有权人发生特别牺牲，也可以包含在扩张后的土地征收概念之中。因此，在扩张征收的概念下，土地征收和土地征用的区别变得不是十分明显。

　　在我国，土地立法和学术界却长期没有分清土地征收和土地征用这两个概念。《土地管理法》规定“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”《土地管理法实施条例》规定，“国家依法征用的土地”属于国家所有。由此可见，我国土地被征用以后，土地的集体所有权转变为国家所有权，土地权属发生了转变，因此，我国立法上所说的“土地征用”是指“土地征收”。同时，《土地管理法》规定，建设项目施工和地质勘查可以临时使用国有土地或者农民集体所有的土地，同时应支付临时使用土地补偿费。临时建设用地制度利用的是土地的使用权，也需要具备“公共目的性”和“补偿性”的条件，因此，我国的临时建设用地制度本质上就是土地征用。

　　在我国2004年最新通过的宪法修正案里，区分了“土地征收”和“土地征用”两个概念。宪法第10条第3款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”宪法修正案区分土地征收与土地征用具有重要的理论意义和实践意义。从理论上看，宪法修正案对土地征收与土地征用的区分使我国的立法更规范和严谨，而且为我国的土地法和物权法进一步具体规范土地征收和土地征用制度奠定了宪法基础。从实践上看，不是所有的公共建设都需要进行转移土地所有权的土地征收，一些临时性的项目可能只需取得土地使用权即可满足需要。土地征用可以填补这方面的制度空白。这样有利于对被征用人的权利保护。

　　2、宪法修正案对土地征收补偿条款的补充