国有企业改革一直是我国经济体制改革的重点和难点。二十多年的改革实践证明，深化和推进国有企业改革必须以依靠法律手段为主。在我国政府推进型的改革中，国有企业问题“牵一发而动全身”，尽管立法不能同政策亦步亦趋，但法律手段的明确须以对有关政策清晰定位为基础，如关于国有企业的地位及改革方向的政策直接决定着我国整体企业立法体系的模式以至若干单行企业立法的存废及其具体内容的设置。国有企业改革是动态的过程，形势的变化、人们认识的发展、政策的调整以及理论的突破对于完善国有企业立法提供了一定的条件，应当及时地解决相应立法问题。本文在分析国有企业政策定位的基础上对若干相关立法问题的解决提出自己的看法，以资借鉴。

　　一、改革后我国国有企业概念的变化及由此产生的立法问题

　　改革以前，国有企业在我国是一个较为明确的概念，被称为国营企业和全民所有制企业，实际相当于“国有国营企业”。国有企业在我国立法中界定也很明确，是指依法自主经营、自负盈亏、独立核算、自我发展、自我约束的社会主义商品生产和经营单位，是独立享有民事权利和承担民事义务的企业法人。因此，有学者总结为，改革前我国国有企业特指“由中央或地方的一个财政主体或一个国有企事业单位所设立，利用全民所有的财产从事生产经营，隶属于政府某主管部门，适用《企业法》的企业”。

　　改革以后，随着企业经营形式的多样化和投资主体的多元化，“国有”与“国营”发生了分离，“国有”的形式也发生了较大变化。有学者提出，“国营”一词不符合原国营企业承包、租赁和中外合资经营等现实，不符合企业改革的要求，不能再将全民所有制企业称为国营企业，而应称为国有企业。“国有企业”一词是1993年第八届全国人大第1次会议修改《宪法》采用的替代“国营企业”的提法，但“国有”与“国营”的词义却相距甚远，并不能完全替代。另外，随着合资、股份制，企业联合的发展，改革后全民所有制经济占多大比例的企业可称为国有企业或如何界定国有企业存在一定的争议。目前，虽然“国有企业”是我国政策文件中被高频率使用的词语，但从使用的语境上看多与改革相关，其含义与传统的国有企业相同或相近，现行立法对国有企业并无明确的界定，实践中对“国有企业”一词的使用相当混乱。

　　目前，经济学界通常使用的国有企业的概念与西方国家公共企业的范围相同，法学界一般认为，国有企业包括国家独资和国家控股的企业，至于国有企业是否仅限于国家绝对控股，以及绝对和相对控股的具体比例尚有一定分歧。

　　随着国有企业的改革发展，国有企业概念的变化，产生了如下立法问题：

　　传统的以所有制标准建立的企业立法体系与改革后适应市场经济发展要求按市场经济国家惯例以企业组织形式为标准建立的企业立法体系并存，双轨体系相互交叉重叠，其中主要体现为国有企业法律形式的多样化及其法律规范的冲突；

　　《全民所有制工业企业法》（1988年，以下简称《企业法》）和《全民所有制工业企业转换经营机制条例》（1992年，以下简称《转机条例》）等专门规范国有企业的立法已不适应现实发展的要求，并在规范对象上与《中华人民共和国公司法》（1993年颁布，1999年修改，以下简称《公司法》）交叉，或修或废亟待解决；

　　为建立现代企业制度，以公司制改造原国有企业，公司立法中存在国有独资公司的法律规范与一般公司法规范不一致的问题，目前修订《公司法》必须面对如何处理该问题；等等。

　　上述立法问题导致了现实中法律适用的混乱以及有关法律规范的欠缺，不利于深化和推进国有企业改革，不利于社会主义市场经济体制的建立，需要在明确国有企业政策定位的基础上予以解决。