二、我国国有企业的政策定位

　　国有企业的政策定位是指对国有企业在经济上以及法律上的性质和地位在政策上予以明确。经过二十多年的探索，国有企业的政策定位逐渐清晰，1999年9月22日常的十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》（以下称《决定》）对国有企业做出了有重大意义的政策定位。《决定》指出，国有企业是我国国民经济的支柱。发展社会主义社会的生产力，实现国家的工业化和现代化，始终要依靠和发挥国有企业的重要作用。要从战略上调整国有经济布局，坚持有进有退，有所为有所不为。在社会主义市场经济条件下，国有经济在国民经济中的主导作用主要体现在控制力上，在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域占支配地位，国有经济应保持必要的数量更要有分布的优化和质的提高。《决定》还具体明确了国有经济需要控制的行业和领域是三类行业和两类企业。

　　随着国有企业改革和社会主义市场经济的建立，国有企业在我国是什么性质的企业？如何理解《决定》对国有企业的上述定位？理论界存在一定分歧。关于我国国有企业的性质，有的认同西方国家将国有企业定性为政府调控经济和弥补市场缺陷的手段，认为国有企业实际不是企业，由于国有企业自身的特殊性质，在国有制的条件下，国有企业不能通过一般的制度改革成为现代企业，国有企业要成为现代企业唯有非国有化（并非非公有化）；有的认为，社会主义国家的国有经济不同于西方国家的公共经济，它是实现社会主义理想目标的保证，其范围大于后者，必然会超出公共经济的局限而进入私人物品生产领域和竞争领域，将国有经济局限于回报率较低、不追求经济效益的公共经济领域，实际上是将国有经济作为公共政策的工具或牺牲品，这是有悖于国有经济性质的；还有学者指出，我国国有企业改革的最大理论突破就是从认为国有企业是计划经济制度下最优越的公有制形式，转变为认识到国有企业是社会主义市场经济下具有特殊功能的一种企业制度形式，它只是公有制的各种实现形式之一，国有企业适合于在哪些领域中存在和发展，一方面取决于国有企业所具有的特殊性质，另一方面取决于我国所处的社会主义初级阶段的现实社会经济条件，特别是现代企业制度所具有的总体形态特征。笔者赞同最后一种观点，并认为国有企业的经济性质与法律地位是相互联系但又有一定区别的。

　　从国有企业的经济性质上看，一方面，世界上各个国家在国有经济存在的必然性、实现社会目标的手段性、与非国有经济相互制约性、与一定产业的相容性方面有一些共同的规律。社会主义市场经济与西方现代市场经济也有共性，均由市场在社会资源配置中发挥基础性的作用，我国国有企业与西方国家的国有企业的功能作用有共同之处。国有企业在社会主义计划经济体制中的角色是作为完成国家计划的基层组织，其经营内容和范围无所不包，是最重要最普遍的企业法律形式，是作为一般企业（主要以营利为目标）而不是特殊企业（主要不以营利为目的而以社会政策为目标）存在的。实践证明，传统国有企业的政策定位造成了国有经济战线过长、布局分散、整体素质不高、资源配置不合理，从而造成了国有企业的困难和问题。我们不能再将国有企业作为资源配置的主要工具，其经营内容和范围应当合理调整。

　　另一方面，与西方国家相比，我国的社会制度和经济发展阶段又具有特殊性，也不能简单地将我国国有企业等同于西方国家的国有企业地位。首先，从社会制度的性质看，我国实行的是社会主义制度下的市场经济，国有经济是国民经济的支柱，国有企业是国有经济的体现形式之一。国家需要通过国有企业控制国民经济命脉，通过一定数量的国有企业及其分布的优势发挥公有制的作用。其次，从经济发展阶段看，我国国有企业的地位更为重要，作用更大。国有企业在西方国家被看作特殊企业，其功能和地位有“公共产品论”、“自然垄断论”、“宏观调节工具论”等说法，是政府干预经济和弥补市场缺陷的手段，其本质是政府职能的延伸。西方国家以私有制为经济基础，国有企业的数量和分布范围有一定的局限性，受政府的公共政策的影响。我国市场机制尚未建立需要政府利用国有企业的力量弥补市场不足，集合巨大规模参与世界经济竞争。而且，我国国有企业数量众多，国有企业改革具有长期性和艰巨性，国有企业的作用还要体现在国有资产的增值保值方面，以及保持渐进式改革发展中的社会稳定等等。