公众参与是指公民或单位不通过国家代表机关直接参与处理社会公共事务，是实现依法治国、依法治市，促进社会主义民主和法制的基础。依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化。《十五大文件汇编》，第31页。这一论断进一步揭示了社会主义法制国家的人民性、民主性和法制性，阐述了公众参与公共行政是社会主义法治国家的一个重要方面。

　　我国进入20世纪80年代后，城市管理逐渐孕育了公众参与的意识，各地陆续初步探索着公众参与的途径和机制。例如，1996年以来上海实施“两级政府、三级管理、四级网络”的大都市管理体制，不断提高城市现代化管理水平，正在逐步形成以政府管理为调控，社会组织为指导，市民协同参与的社会管理新机制。虽然当前公众参与城市管理的重要性深入人心，但是公众参与的程序性问题如主体、方式、步骤等尚未解决。本文立足现代城市管理的重要基础-社区建设，借鉴发达国家在公众参与城市建设的有益经验，探索我国公众参与城市社区建设，推行市民自主管理、民主监督、平等协作的新型社区管理体制的对策。公众参与城市社区建设对整个社会管理的发展具有全方位的辐射作用，在一定条件下，它关系到公众参与制度成效及其能否持续开展的关键，本文对此作粗浅的探讨，以求指教。

　　法制建设与社会治理法治化中的思考一、 公众参与城市建设程序性问题的意义

　　城市是国家政治、经济、文化管理的中心，是现代化文明的载体，城市管理长期以来始终是政府管理的行政职能体系之一，其作用往往被视为一种“警察权力”。随着百多年来城市管理理论的不断发展，从霍华德的田园城市乌托邦，到现代平等主义城市学者所强调的城市管理应当以社会平等和安全为最高责任，可以发现城市管理理论与实践，正越来越关注政府与市民、公共部门与私人部门之间的关系。人们开始认识到，公众不仅是城市建设管理的被动者，而且自始至终是城市管理权力行使的主动者，进而相应地公众参与制度成为现代城市建设和管理理论的热门话题。公众参与城市建设管理是政治参与的一种表现形式，所谓政治参与是指影响政府行政决策为目的而进行的一切努力，它是一种合法的行动。塞缪尔·亨廷顿、乔治·多明格斯： 《政治发展》，《政治学手册精选》下卷，第148页。公众参与城市建设管理体现着现代政府在公共管理的行政决策中，进一步关注民主理念的运行机制，发达国家公共行政典则规范的更新促进了政府行政决策手段的制度创新，自20世纪60年代“新公共行政”以来，经过70、80年代“新公共管理”的发展，以及90年代“重塑政府-企业家政府”的再发展，政府公共管理的理论与实践已经发生了比较深刻的变化，强调： 市场化导向、顾客意识导向、授权与分散管理导向、竞争性公共服务导向等等，政府行政改革作为转变公共行政规范的追求目标，成为发达国家城市管理体制创新的亮点。

　　不过，人们不免存在着担心，公众大规模主动的参与，特别是以团体的形式参与会对国家或一个城市的政治发展构成挑战，尤其是在这个国家政治体制尚处于调整、完善的初步发展建设阶段。亨廷顿、阿尔蒙德等西方政治学者曾提出过“参与危机”，或“参与爆炸”之类的概念，因为随着公众民主意识的觉醒，公众权利的欲望不断增加，这将导致政治参与的扩大来满足这些愿望，但由于公众参与制度的比较落后，国家不能满足众多的愿望和要求，用制度经济学的原理，也就是制度的供给不能满足公众参与以表达利益的需求，当所表达的利益与城市的整体利益之间所产生社会矛盾的激化，由此引起不稳定的因素。于是，随着公众参与城市建设，在这一认识越来越被广泛接受的基础上，公众参与程序性问题被提出，并且程序性问题的解决将推进公众参与制度向规范化、长效化路径发展。