1. 参与程序保障公众权利的实现

　　公众参与社区建设突破了以往的政府包揽各项社会事务的状态，具有广泛性、开放型、多元化的公共管理文化底蕴，涉及规划决策、实施、监督等诸多方面，使社区成为居民自治、公众参与的舞台，发挥市民自主管理在整个社会管理中的重要作用。城市中个体生活空间的压缩所形成的生活上相互依存性，为共同参与社区建设提供了自然时间和空间的便利条件，在一定意义上，公众参与的程度和成效，反映了一个城市社会经济和文化开放的水平，也是衡量城市规划、建设和管理从纯技术性转变为政策性、综合性的转型标志。公众参与城市建设管理体现着现代政府在公共管理的行政决策中，进一步关注民主理念的运行机制，托夫勒、奈斯比特等未来学家都预言： 共同参与民主制度将替代西方传统的代议民主制，这种共同参与的指导原则是“凡生活受到某项决策影响的人，就应该参与那些决策的制定过程”，它从侧面反映了公众参与的民主价值取向。

　　公众参与程度比较高的英美国家，奉行“程序中心主义”的原则，认为法定的权利义务隐藏在程序法的缝隙中，没有独立的地位。由嵘主编： 《西方法制史》北京大学出版社1992年版，第49页。美国在城市区划执行中，注重公众参与，以及民主化决定的程序要求，每个城市设立规划委员会，通常由城市的行政长官提名并由立法机构批准，一般组成人员有社区内的房地产商、银行家、商会等团体的负责人、或者律师、建筑师、劳工代表、社会工作者等，设立规划委员会的目的是为了及时提供市民的意见，对规划机构进行监督。立法机构是城市发展和建设的最终决策者，对其而言，规划委员会起顾问性作用，当处理有关规划事务时，立法机构要求规划委员会提出相应的报告和建议。1975年，纽约市宪章规定，授权市政府发布并实施法定的“区划审议程序”（Uniform Land Use Review Procedures），凡有关区划提案都应依照程序逐级办理公众听证会（Public Hearing）及正式表决的裁决程序。

　　公众参与的程序性内容是保证公众参与城市社区建设能够实施和操作的一套运行程序，也就是公众参与社区建设的所必须遵循的操作规则和具体规则，包括适用范围、参加主体、基本步骤等方面。城市建设管理中公众参与制度就是利用社会成员的自主性、参与性所形成的自治愿望，来组织城市社会成员参加社区各项公共事务。其实体性内容包括社会成员参与社区的经济、治安、环境、文化、服务和公共设施等诸多方面的管理和建设，实现每个社会成员的自由和平等权利。探究公众参与的新型城市管理模式，不仅要寻求公众参与什么的实质性内容问题，而且还要关注公众怎么参与，诸如是组织的方式还是单个的方式、是自发的还是强制的、是主动的形态还是被动的形态。这些问题都是程序性问题，参与使不同的利益团体之间架起了相互交流的桥梁，参与是一种表达积极的作为，也是教育公众的行为，有助于城市决策的制定和实施。程序是惟一能达成一致的地方，而且保证意见一致的惟一程序是保证程序公正的程序，因为一旦利害关系人同意了程序，无论结果如何，都必须接受所同意的程序所带来的结果。因此程序在制度设计中具有相对独立的价值，程序性内容和实体性内容，作为公众参与制度的整体概念，两者相辅相成。公众参与城市建设、管理，落实各项宪法赋予的基本权利，支配着参与程序的制度设计，即实体性内容决定程序性内容，而同时，参与的规则无不体现着公众权利的实现可能，即一定的程序则是实体性内容得以实现的具体保证。

　　2. 促进行政程序的法治

　　公众参与使自上而下的政府行政管理转变为上下互动、服务和管制相结合的新型城市公共管理模式，政府鼓励和促进公众在城市建设和管理决策过程中的参与。传统的国家直接行政转化为协调合作的“互动”行政，主要体现在： 达成共识、共同促进和广泛参与。行政合法性原则相应的有两项内容，越权无效和自然公正原则。越权无效的核心是指行政行为超越权限就不具有法律效力，它既约束行政实体行为，也约束行政程序行为。自然公正原则包含两项内容： 听取对方的意见和不能自己做自己的法官，这是避免偏私的必要程序性规则。任何人或团体在行使权力可能使相对人受到不利影响的时候，必须听取对方的意见；每一个人都有为自己辩护和防卫的权利。行政裁判之前必须听取对方意见后才能作出，这是一个公正程序的最低要求，行政机关听取相对人的意见，必须保证相对人享有下列三项权利： 1. 相对人有在合理时间之前得到通知的权利；2. 相对人有了解行政机关论点和根据的权利；3. 相对人有为自己申辩的防御性权利。胡健淼： 《十国行政法-比较研究》，中国政法大学出版社1993年版，第3—9页。