二

　　知情权这一概念的产生、发展已经历了数百年的时间。在很早以前，许多学者就在其著述中阐述了国家行为公开的理论。17世纪英国的自由主义思想家洛克指出，无论国家采取什么形式，统治者应该以正式公布的和被接受的法律，而不是以临时的命令和未定的决议来进行统治。[⑩]因为，只有这样才能使人民知道他们的责任并在法律范围内得到安全和保障，并将统治者限制在适当的范围之内。[11]被革命导师列宁誉为“伟大的资产阶级革命者”的罗伯斯庇尔也认为公民有权了解自己议员的行为，[12]对公众公开是政府的一项责任，须使公开达到最大的程度。[13]立法会议和一切法定政权机关的辩论要公开进行，宪法要求的对公众公开应当尽可能的广泛。[14]进入19世纪之后，德国一些思想家提出了“国家行为公开论”的主张。康德认为公共权力包括全部须普遍公布的、为形成一个法律的社会状态的全部法律。[15]黑格尔则将“国家行为公开”具体化为“法律的公开”、“审判的公开”以及“议会的公开”，认为凡是等级会议是公开的那个民族，比之没有等级会议或会议不公开的那些民族，在对国家关系上就显示出更有一种生动活泼的气象。[16]20世纪前期的社会学大师马克思。韦伯则指出统治圈越大，就越难保密，保密重点放在“官方秘密”上就是“统治阶级企图加强其统治，自感其统治受到威胁的标志。”[17]

　　就制度看较早对知情权加以保障的应当是北欧诸国，早在1766年瑞典就制定了《关于著述与出版自由的1766年12月2日之宪法法律》，在世界上首开“信息公开法”之先河。该法中废除了以往的对出版物的事前审查，允许自由印刷并传播政府文件。其后，该法几经修改，最终确认任何人均有权查阅政府文件，一切国家机关均称为公开的对象。

　　二战后，知情权理论在美国取得了迅速的发展。早在1878费城制宪会议上宾夕法尼亚州的詹姆斯。威尔逊（James Wilson）曾指出：国民有权知道其代理人（agents）的作为，立法机关绝不可随意秘密进行议事。[18]对于满足公民知情权的重要性，杰弗逊（Thomas Jefferson）、麦迪生（James Madison）等人亦有相关论述，比如杰弗逊指出，政府的基础在于民意，要防止人民犯错就应将关系其本身事务的全部资讯给予人民。[19]随着政府权力的不断加大，美国政府秘密主义横行，尤其是在二战中及二战后与国际形势有关的信息多被作为秘密，并且当时广大新闻业者慑于战时的新闻管制而致报导失实的情况严重。针对这种状况，美联社编辑肯特。库珀（Kent Cooper）正式提出了“知情权（right to know）”这一概念，并指出一个国家如果不尊重知情权，就不会有政治的自由。[20]之后，美国便开始了知情权的运动，其成果首先是促成了州会议公开法的制定，紧接着，在联邦政府则先后出台了《信息自由法》（Freedom of Information Act）、《阳光下的政府法》等保障公民知情权的法律。

　　联邦德国基本法第一次以根本法的形式明确认可知情权，同时，在战后初期的州出版法中均有关于“知情权”的规定，从1964年到1966年，各州出版法相继修改完备，也都规定了“信息收集权”（informationsrecht）。据认为，这样规定的理由在于防止纳粹时期存在过的国家禁止取得外国出版物、禁止收听特定广播、国家制定的关于禁止文件的目录等的现象的发生。[21]

　　日本也和美国一样未在宪法中明确规定公民享有知情权。日本一直是秘密主义严重，政府机关及其公务员总是想方设法隐匿政府文件的国家之一，对此，日本国民反映强烈。该国1971年美国秘密电文泄漏事件、1972年外务省密约泄漏事件、同年田中首相金库问题、1976年洛克希德飞机公司行贿事件等都引起人民的普遍不满，要求公开政府文件、保障公民知情权的呼声日渐高涨。最先谈及知情权的要数法院的判例，比如前文提到的外务省泄密事件的判决，田中、色川两位法官在另一判决中发表的意见等。学者们也多认为知情权是可以从日本宪法中关于表现自由、国民主权、追求幸福权、受教育权、学问自由等的规定中推导出来。遗憾的是，1999年制定的日本《信息公开法》中却由于种种原因未将知情权写入其中，而只规定了政府机关的说明义务。