由是观之，虽然国家与公民之关系是宪法和行政法共同指向的基本的社会关系，但两者的侧重点和参照系是不同的，前者依凭有关国家与公民关系的理念，设计了一整套繁复有机的法律制度（除了规范国家与公民之间权利义务的分配，还包括国家权力在政府各部门之间的分配与平衡），以维护该社会关系并使其达成和谐、理想的状态，其参照系涉及法律的价值（如自由、平等、公正、效率）、民族的信仰与传统以及对人性的假定（善与恶）等等；而后者却侧重于国家与公民关系的制度设计的具体化，它描摹出作为国家代理人的行政机关与其相对方之间的具体关系，其参照系是有关国家与公民关系的理念以及有关国家与社会的形态的宪制安排。

　　因此，国家与公民的关系在宪法中表现为两个层面：一方面，对国家权力与公民权利之关系的设想与期望（即国家权力来源于公民权利还是公民权利来源于国家权力）形成了宪法上的理念，它代表着一种理想，体现了人们对权利、公正、平等、自由等价值的信仰；另一方面，对国家权力的分配与制衡以及对公民权利的确认则体现为国家和公民关系在制度层面上的具体安排。行政同样也涉及两个层面，一个是制度层面，主要是指依据宪法的基本规范而确立的、保障国家权力（以行政权为核心）有效运行和公民权利切实被享有的各种具体制度，它既是对宪法上相关制度的承接，也是使这些制度与现实社会相连的具体路径；另一个是操作层面，正是在这个层面上，一般社会成员才实现对权利的享有，履行法定的义务，同时国家机关按照法定的程序和相关的规则改造其职责与职权，从而使法律文本上抽象的社会关系变为社会生活中具体的社会关系。因此，我们可以看出从价值理念、制度安排和制度操作三个层面探讨国家与公民之间的关系在学科上跨越了宪法和行政法两个维度。

　　一般而言，国家与公民关系的这三个层面，不是一种单向的从属性关系-操作层面取决于制度层面、制度层面取决于理念层面，这三者之间相互依赖又彼此影响，构成了一种双向的互动关系。这三个层面的理想关系应当是这样的：一方面，有关国家与公民关系的制度设计应以相关的宪政理念作为标尺与追求的目标，制度的具体安排对操作层面上国家权力与公民权利具体实现起着决定性的作用。但是，制度操作中所面临的诸种问题，如国家权力与公民权利在性质与行使上的差异、有关国家权力与公民权利关系的传统观念和大众心理等，也是制度设计时必须斟酌的关键要素。另一方面，在制度开始运行之后，社会所有成员对整套制度中各个子制度的相互作用及其结果将作出相应的反应或评判。这些信息和评判通过合法的方式与途径诸如公众舆论、官方的信息机构等表达出来，并获得进行权力配置的国家机关（如立法机构）的关注，同时也通过公众对政治生活的直接或间接的参与对制度再设计产生较为强烈的影响力，成为原有制度更新以及一系列新的规则和制度产生的动因，由此实现了制度创新。社会成员对制度运行效果的反映必然也会对整个社会心理和观念造成巨大的辐射作用，因而也会驱动宪政理念的发展与演变。而现实中这三个层面的互动过程，无论是否符合这种理想的状态，都或迟缓或迅捷地推动了法律制度的更迭、观念的更新乃至时代的进步。

　　二、权利至上：宪政理念演变中的国家与公民

　　传统的宪政理论是在保障性（注：［意］g ·萨托利：“‘宪政’疏议”，《国家观念与市场逻辑》北京：生活·读书·新知三联书店，1995年版，第106页。意大利知名政治学家g·萨托利认为只有当设置政府框架的宪法提供一个人权法案以及保证人权法案得到遵守的一系列制度设施时，政府规范才成为宪法。）的意义上使用宪法这个语词的，它意味着一个政治社会的制度框架，通过并依据法律组织起来，其目的是为了保障公民的权利而制约绝对权力。（注：［意］g ·萨托利：“‘宪政’疏议”，《国家观念与市场逻辑》北京：生活·读书·新知三联书店，1995年版，第114页。意大利知名政治学家g·萨托利认为只有当设置政府框架的宪法提供一个人权法案以及保证人权法案得到遵守的一系列制度设施时，政府规范才成为宪法。）美国的宪法之父们在《独立宣言》中有凝练的语句表达了他们对政府权力与公民权利关系的本质的认识：“人人生而平等，造物主赋予他们一些不可转让的权利，诸如生命权、自由权和追求幸福的权利。为了保障这些权利，人们在他们中间建立政府，其正当的权力来自被统治者的同意。”这是一种建立在启蒙运动特别是法国大革命树立的对个人自治地位认同之基础上的人权观，对政府作用的认识源于对人民主权的信念：人民通过社会契约创设政府，在政府中，人民通过自己设立的机构和自己选举的代表来自行统治。但是，即使在与人民、人民设立的机构、人民代表的关系中，作为一项人权，个人仍然保留着广泛的自治权、自由权和豁免权。（注：［美］路易斯·亨金：“宪政与人权”，载路易斯·亨金，罗森塔尔编，《宪政与权利》，郑戈等译，北京：生活·读书·新知 三联书店，1996年版，第511页。）