以传统有限政府的宪政理论为指导的控权模式对个人自主性的理解是尽可能地不受国家权力的干预，故其制度设计着意于一个使公民在其中能够自主地管理自身管理自身事务的框架。制度的首要目标为最大程度地防止国家权力的恣意。作为实现此目标的经典制度设计的洛克、孟德斯鸠和汉密尔顿的分权和制衡思想几乎被所有开始创建宪政的国家奉为摹本并力以贯彻之。（注：关于分权与制衡的思想，详见［美］汉密尔顿等：《联邦党人文集》，程逢如等译，北京：商务印书馆，1995年，第252—268页。其他西方国家也先后采取了分权制度，虽然在具体制度的设计上与美国的有所不同，但其指导思想却是显而易见的，都为了维护所谓的“天赋人权”。）社会福利的增进被谨慎地留给了公民个人的努力。其结果是行政权的作用局限于提供一个能够保障公民自主发展的社会环境。而在私域中，则是一个 “私法社会”（ private lawsociety）：允许市场自发地运作， 通过私法将私人所有权和契约自由制度化，以此来界定公民个人自由的领域。（注：有学者曾这样描述福利国家之前的英国人：除了邮局和警察外，一名具有守法意识的英国人可以渡过他的一生却几乎没有意识到政府的存在。 a. j. p. taylor，english history，1914—1915，1.转引自［英］威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，北京：中国大百科全书出版社，1997年出版，第1页。）于是， 国家权力与公民权利（包括公法权利和私法权利） 在整个宪政制度中呈现出这样的一种状况：公民选举出其代言人-议员之后，在另一轮选举开始之前，他们被一劳永逸地搁置起来，除非与其自身利益休戚相关（这是悠远的自然法的惠泽，它使个人在利益受到影响时，有权发表意见），否则他们将远离国家权力；国家权力的控制几乎全部来自于独具匠心设计的、精巧繁复的权力之间的制衡功能。

　　因此，基于抵抗王权、防止国家权力任意侵入社会成员的私人领域而产生的控权模式，其最初的作用主要在于巩固人们从国王那里夺回的自由社会空间，故以宪法或宪法性文件确立公民基本权利、划分国家权力并使它们之间相互制约构成了该制度模式的核心与主干。相比之下，作为规范行政机关行为的行政法，由于行政权范围狭小、作用有限，它不是没有独立地位就是零零散散不成气候。宪法作为“高级法”确立了平等与自由，其目的固然是为了每个人的利益都被体现和受到平等的保护，使每个人都具有依靠自己的能力自我发展的自由，但这些规定在很多时候却显得过于抽象且流于形式，它掩盖了许多不合理的因素。随着时间的推移，这些不合理的因素先是被人们小心翼翼地探究，然后逐渐被大多数人们所感知，甚至在最后，现实中不可掩饰的裂缝撕开了遮掩它们的神圣面纱，它们自己拱现了出来。首先，在宪政创建之初，公民的公域自主并不具有普遍性。因为公民的选举权曾经受到种族、性别、财产和教育程度等等的限制，在立法中，这些被限制的公民的利益不可能被公正地考虑，同理，他们也不可能公正地享有私域自主和自由。其次，公民公域自主的有限性也影响了其利益在立法中的真实反映，公民不可能对国家权力进行真正有效的监控。因为除了选举，公民几乎被排除于国家权力运行领域之外，他们很难左右由他们选择的议员，真正左右政府的是掩在议员和政府官员身份之后的政党和利益集团。第三，私法领域形式上的平等和自由愈来愈被社会成员之间经济、社会条件的悬殊而摧毁。严重的阶层和阶级差异打破了法律形式平等的神话。对这些制度上的顽症的整治产生了“福利国家”，它带来了国家与公民关系之制度设计层面的一系列变革，其中最显要的就是行政法在各西方国家的兴起。

　　（三）从控权模式到平衡模式

　　以国家干预为核心的“福利国家”的确立与推行，使立法机关成了行政权膨胀的巢臼，它不仅将广泛的自由裁量权授予了行政机关，而且通过授权法案赋予行政机关准立法权，传统的、以严格意义上的三权分立为核心的权力制衡体系因此而弱化甚或消解：行政立法权和自由裁量权的存在大大地削弱了立法权对行政权的有效监督，具有司法审查功能的司法机关面对累累案卷亦显得力不从心。倘若依然沿用原有的控权体系，必然会使人们面临这样的两难困境：行政权扩大的原意是为了减轻社会一些特定部分的困苦或应付整个社会的集体困窘，但是如果疏于控制，却很可能任意侵犯甚至践踏作为社会个体成员的公民的自由和权利。于是，为了既使行政权发挥能动的功能又不致于令公民的权利和自由处于随时可能被侵犯的危险境地，宪政制度权力分立和权力制衡的轴心转换为代表选举制和直接参与制。为了规范似乎一夜之间变得庞大、复杂和琐碎的政府运作，行政法的兴起已成为不可避免的趋势，并且发展为一个独立的法律领域。（注：十九世纪七十年代，行政法院的正式定型是法国行政法兴起的标志；在美国，行政法律制度得到引人注目的发展起始于为国家干预经济而设置的独立管制机构大量涌现；由于受戴雪思想的影响，英国行政法直至本世纪初才得以确认。参见［美］伯纳德·施瓦茨：《美国法律史》，王军等译；王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社，1989年版和王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社，1995年版。）这是一个渐进而艰难的过程，至今仍未终结，但已取得的成果却有目共睹：公民在公域中的自主性与能动性逐渐增强了，（注：如法兰西第四共和国宪法序言规定：“一切财产及企业，其经营具有或获得一种国家公共事业性者，或实际上成为独占性者，应归公有。”意大利宪法第42条第2、3款规定：“法律承认并保障私有财产，但法律为了保证私有财产能履行其社会职能并使其为人人均可享有，得规定获得与使用私有财产的办法以及私有财产的范围。为了公共利益，私有财产在法定情况下得有偿征之。”）虽然国家干预在一定程度上限制了公民在私域中的自主性（主要体现在公民行使财产权进行了限制）。