对行政立法合法性的质疑一直伴随着它的成长过程。行政立法能被各国普遍认可和接受，绝非一蹴而就。任何一种制度的形成，无疑都是深刻的社会变革与思想更新的结果。其间发生的一系列新旧观念、体制的碰撞，社会各界形形色色的声音与姿态都会生动地体现在变迁过程中。

　　作为近代资产阶级革命成果之一，人民主权原则在西方国家得以确立。这一原则要求议会作为行使人民主权的唯一机关而独享立法权，行政机关的职能只在于执行法律。未经人民及其选取的代表同意，国家不得干预公民的生命、自由和财产。因此，任何实质意义上的法律必须是一种议会的行为，法国1791年宪法，德国1849年宪法、1871年宪法及魏玛宪法都相继确立了议会的专属立法权。在美国，宪法之父们更是深受洛克、卢梭等思想家的社会契约论思想的影响，坚信国家的权力来源于人民的同意，只有国会才拥有立法权。美国宪法第1条明文规定：“本宪法所授予的各项立法权，均属于由参议院与众议院所组成的合众国国会”。在奉行议会至上的英国，行政法理论更是长期受宪法学家戴雪的影响而停滞不前。

　　然而，随着资本主义的发展，古典自由主义奉行的“守夜人”的政府角色不能满足社会政治、经济发展的需要。市场失灵需要政府干预。因此，从十九世纪末、二十世纪初开始，在凯恩斯主义的理论影响下，国家职能日益加强。社会生活的复杂化，对立法数量、立法技术以及立法时限等提出了越来越多、越来越高的要求，仅靠议会立法已经不能满足社会发展的需要，必须赋予行政机关以行政立法权。在英国，1929年成立了部长权力委员会，该委员会经过数年研究，于1932年提出了Donoughmore Report .该报告对行政立法提出了相当有力的支持理由：（1）议会受时间的限制，必须将具体的法律细节交由行政机关加以规范；（2）立法事项的专业化特点使拥有大量专家的行政立法更为适宜；（3）议会对难以预见的情况很难制定有效的规范；（4）立法需要一定程度的灵活性；（5）行政立法灵活且容易修改，适宜于进行社会改革实验；（6）紧急状态下行政立法更加成为不可或缺[22] .英国行政立法的局面为之一变。

　　行政法之母法国，由于历史传统的原因，其行政立法模式主要是自主立法，与其他国家大都建立在授权立法模式上的行政立法有所不同。法国的行政部门根据议会授权制定具有法律效力的规章实际上始于民主政府建立之初。历史上，法国宪法几经修改，于1799年宪法第44条开始明确政府可以“制定实施法律必须的规章和命令”，承认行政部门具有某种独立的附属立法权。此后历部宪法都沿袭了1799年的做法，只是在行政立法权的范围上有着较大的差别。法国1958年宪法第37条规定，凡在宪法第34条列举范围（国会立法的范围）以外的事项都属于条例的范围。在法国，政府的立法权限不仅广泛，而且受到宪法的充分保障。宪法第41条规定，国会所制定的法律如果超过了第34条列举事项，侵犯了属于行政立法的权限时，政府可以请求宪法委员会宣告法律违宪，因而不能执行。[23]

　　历史上，美国曾长期坚持不授权原则，一度认为国会不能让与任何立法权的情形。行政与司法的斗争在罗斯福“新政”时期最为表面化和激烈，这种对抗几乎导致美国20世纪30年代中期的宪法危机。法院引用三权分立的原则来限制行政机关对经济的渗透的立场在Schechter　Poultry Corporation v. U.S 案中阐述的最为强烈。在该案中，法院严厉地批评了授权立法，认为议会不允许放弃或转让本应由它行使的基本职能。只有在议会设立了法定的标准，并履行了它的基本立法职能后，立法的裁量权才能授予给行政机关[24] .应该说，美国20世纪30年代中期对行政立法的排斥仍符合当时普通法国家传统的法治和宪政理念，更重要的是符合当时自由市场经济的需要。但是随着历史进入国家调节资本主义时期，为了应对资本主义国家内出现的大量经济问题和社会问题，奉自由竞争为圭臬的政策不得不发生从理论到实践上的转型，政府更广、更深地加强对经济和社会生活的干预成为现实的要求。罗斯福“新政”以后，经过司法与行政激烈的斗争，对授权立法的限制首先在州际贸易领域有所突破： 1941年U.S. v. Darby 案和1942年Wickard v. Filburn案中，法院对行政专长给予了很大的尊重[25] ，授权立法终于得以确立。今天看来，如果国会不能让与立法权的看法仍具有什么意义的话，“那么这种意义也可能不超过这样一个主张所具有的意义，即国会不能毫无保留地完全地放弃其在政府管理这个广泛领域中的立法职能。[26] ”