1.法院自身权威不够。当前，各种权力主体为局部利益干扰司法的情况比较普遍，其中尤以行政机关为甚。各行政主体受利益驱动的影响，在各自的管辖范围内或明或暗地干扰司法的现象频仍发生，形成了比较普遍的地方保护主义、部门保护主义、行业保护主义。使司法机关在运用法律手段处理纠纷、调整社会关系时受到来自地方行政主体的压力。有法不依、执法不严、违法不究的现象时常发生，法律至高无上的权威受到削弱。

　　2.法院的独立性不够。自1980年以来，我国实行“分灶吃饭”的财政体制，各级法院的经费必须由同级政府确定，法院的财政与地方财政融为一体。因此，地方法院更多地倾向于从发展地方经济的角度去执行法律和行使司法权，而不是着眼于国家法制的统一性和严肃性。①除此以外，在人事制度等方面，法院的司法行政职务和人员均由地方各级权力机关选举、委任、罢免或任免。在实践中，地方党委、政府的组织人事部门“实际享有”对相应各级法院主要领导干部的推荐权和指派权。正是这种权力结构上的隶属和依附关系，使得地方法院无力抗衡地方行政的干预。

　　3.法官的独立性不够。中国的司法独立原则并未实现，这是造成执行行政机关难的重要原因。表现在：（1）在法院中，执行庭法官始终是以法院工作人员而不是以法官个人身份出现在执行程序中，他们对外代表法院履行职权，但却要受院方的控制，院方又常常受到行政机关的影响。显然，哪一个执行法官也不愿意冒“砸掉饭碗”的风险，去执行行政机关。（2）法院内部运作机制存在的问题，直接导致了执行法官不独立。由于案件层层审批，大量案件的执行由庭长、院长或审判委员会决定，案件执行的好坏不能与执行法官个人的责任联系，即使不能执行，也往往找不到负责任者。目前，随着人们对“执行难”不满的呼声越来越高，法院执行工作的效率和成果越来越成为影响法院形象的障碍，而法院系统内现行的管理方式又加剧了法官责任心不强和执行工作的低效率，产生了整个社会对审判机关的“信任危机”。

　　以上，我们分析了行政机关败诉案件执行难的成因，关键是司法体制造成的“执行难”。下面我们重点讨论解决这一问题的对策。

　　二、克服现行体制弊端，建立全新的行政审判和执行体制

　　江泽民同志在党的十五大上指出：要“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权，建立冤案、错案追究制度。加强执法和司队伍建设。”我国审判体制改革，应当在坚持司法主权原则的前提下，找准问题，选准突破口，“攻其一点，兼及其余”，采取得力措施各个击破。改革的着眼点定位在对行政机关执行难的问题上，突破口是建立我国行政法院，即把行政法院的建立作为我国司法制度改革的先遣队，为司法体制的全面改革探索经验，最后实现我国司法制度的健全和完善。

　　（一）行政法院的模式

　　世界上许多国家都设立了行政法院。如法国行政法院，尽管它属于行政机关系统，但具有明显的独立性。而德国、瑞士、瑞典、比利时、意大利、芬兰、墨西哥等国的行政法院都属于司法系统。这些国家的行政法院设置，有许多地方值得我们借鉴。

　　法国是世界上最早设立行政法院的国家之一。法国的行政审判体制具有十分明显的特点，与英美国家的“单轨制”不同，它属于“双轨制”。即在法院设置上存在各自独立、互不隶属的行政法院和普通法院两大系统，行政法院审理行政案件，普通法院审理普通案件（民事和刑事案件）两者泾渭分明。在法律适用上，行政法院审理行政案件，优先适用特别法，无特别法才适用普通法。最高行政法院内设4个行政厅和1个司法厅。行政厅负责行政立法和立法咨询工作，司法厅（也叫诉讼厅）负责审理行政案件。它直接隶属于总理府，院长名义上由总理担任。它享有初审、上诉审和复核审管辖权。它的主要职能表现在4个方面：（1）为政府提供咨询：（2）审理行政案件；（3）裁决行政系统内部管辖权事务；（3）指导下级行政法院的工作。法国行政法院组织体系包括最高行政法院、5个上诉行政法院、33个地方行政法院、行政争议庭和权限争议法庭。