“巡回法庭”在最高行政法院内部是常设机构，但其工作人员组成是不固定的，主要在最高行政法院内部临时抽调有关方面的法官组成。“巡回法庭”每巡回一次，它的主要组成人员就更换一次。

　　4.强化行政机关行政首长的法律责任。《行政诉讼法》第65条第3款、第4款规定，行政机关拒绝履行判决、裁定的，一审法院可以“向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议”，“拒不履行判决、裁定。情节严重构成犯罪的，依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任。”我国行政机关实行行政首长负责制，从理论上讲，他应该对行政机关的全部行为负责任。就“刑事责任”来说，指《刑法》第313条规定的“拒不执行判决、裁定罪”。对这一条规定的落实，重点应放在追究行政首长的责任上。

　　就“提出司法建议”来说，是建议其上一级行政机关、人事或监督机关对抗拒执行的行为依权限进行处理。这一规定过于原则化。法律既没有对“司法建议”的基本内容进行规定，也没有说明接受“司法建议”的“上一级”行政机关的法律责任。从法理上讲，任何法律规范都应具备三个要素：假定、处理（或叫指示）、制裁。也有人概括为：条件、行为模式和法律后果。（12）但是，行政诉讼法的这一条规定，并不具备这些基本要素。因此，它在法理上没有法律意义的规范。这与立法原意显然是不符的。我们认为，虽然行政诉讼法在形式上称其为“司法建议”，但它的实质却是一个羁束性法律规范，是对“行政机关系统内部行政监督”的司法监督规范，理应对该行政监督的法律后果作出明确的规定。

　　① 参见马骏驹、聂德宗：《当前我国司法制度存在的问题与改进对策》，《法学评论》1998年第6期。

　　②德国的“普通法院”是相对于“宪法法院”而言。与法国的普通法院相对于行政法院而言涵义不同。

　　③参见胡建淼：《比较行政法-20国行政法评述》，法律出版社1998年版，第300～306页。

　　④参见马骏驹、聂德宗：《当前我国司法制度存在的问题与改进对策》，《法学评论》1998年第6期。

　　⑤参见马骏驹、聂德宗：《当前我国司法制度存在的问题与改进对策》，《法学评论》1998年第6期。

　　⑥参见张德森、周佑勇：〈论当前我国实现司法正义的条件和途径〉，〈法学评论〉1999年第1期。

　　⑦[德 ]平特纳：〈德国普通行政法〉，朱林译，中国政法大学出版社1999年版，第259页。

　　⑧王名扬：〈法国行政法〉，中国政法大学出版社1989年版，第535页。

　　⑨皮纯协等：〈行政审判的困境与改革思路〉，〈法学家〉1998年第2期。

　　⑩参见姜明安主编：〈外国行政法教程〉，法律出版社1993年版，第80页。

　　（11） 参见王名扬；〈英国行政法〉，中国政法大学出版社1987年版，第152～156页。

　　（12）参见刘金国等主编：〈法理学〉，中国政法大学出版社1992年版，第233～235页。