奥托&#8226；梅叶在波尔&#8226；拉贝德的理论上有更大更深的发展。他认为，人民与国家之间存在着一种人人都适用的权利义务关系，如人民有获得国家保护的权利，但人民有纳税的义务。这种关系属于普通、综合性的关系。但另一方面，特定的人民与国家基于法律事实会构成一种特别的权力关系。这种特别权力关系，“为达成公行政之特定目的，使所有加入所定特别关系的人民，处于（比一般人）更加从属的地位。”[12]特别权力关系可以基于法律、行政处分或因利用公共设施而当然发生，其主要类型有公法上的勤务关系、公法上的营造物利用关系以及公法上的特别监督关系等。在这些关系中，人民负有特别的服从义务，自由受到特别的限制。奥托&#8226；梅叶特别指出，在特别权力关系中，依法行政、法律保留等原则不再适用，国家方可以在没有法律授权的情况下限制行政相对人的自由，而相对人不得对此提起争诉。

    如果说波尔 &#8226；拉贝德仅限于国家官吏制度领域来构建特别权力关系理论，那么奥托&#8226；梅叶将特别权力关系拓展到人民与国家之间广泛的关系领域；如果说波尔&#8226；拉贝德仅为特别权力关系而论述特别权力关系，那么，奥托&#8226；梅叶为排斥法治行政的适用而构建特别权力关系理论。奥托&#8226；梅叶的特别权力理论在德国趋向成熟，对德国的行政法产生了极大的影响，例如，1931年公布的符登堡行政法典草案即吸收了他的观点，规定特别权力关系内所作出的处分或决定都不属于行政处分，因而不适用法律救济。[13]

    德国特别权力关系的理论基础是19世纪的宪政国家法和行政法理论。[14]根据这些理论，服务于公共或国家利益的当事人的本身利益，被看成是一种国家的内部利益关系；而 19世纪德国的法律功能主要是处理国家与人民的关系，以保障人民的自由与权利，至于国家的内部关系则不受法律调整。[15]而特别权力关系正被看成是不受法律调控的国家内部关系。这种理论目的在于维持绝对主义的君主及高级官吏阶层的特权、以及官僚主义的行政权的优越性。

    战前日本的法制完全属于大陆法系，它特别深受德国法律制度与法学理论的影响。德国的特别权力关系理论在20世纪初就开始移植日本。日本最早论述特别权力关系理论的学者应当首推一木喜德郎。他在1909年《特别权力关系》一文中指出，官吏或学生与一般人民不同，他们的行为由于其身份而会受到特别的拘束，如宪法上规定的迁徙、居住及结社权利，一般人民理所当然地可以拥有，而他们可以被主管部门在没有法律依据的条件下以维持纪律为由而加限制。[16]其后的美浓布达吉，当推日本 20世纪的著名公法学家，他进一步细化了日本的特别权力关系理论，但基本上没有跳出德国理论的“怪圈”。

    日本行政法同样认为，特别权力关系是指人基于特别成立原因（法律上的直接规定或当事人的自主同意），服从于国家或公共团体的一种特殊的、概括性的支配权的关系。他们将特别权力关系归结为四类：一是公法上的勤务关系，即公务员与国家之间的关系；二是公法上的营造物利用关系，学校与学生、医院与患者、监狱与受刑人之间的关系均属此类；三是公法上的特别监督关系，如电、煤气等所谓国家对特许企业者的监督关系；四是公法上的组合关系，如土地改良区与互助员、公共团体与团体成员之间的关系等。 [17]

    在特别权力关系中，国家或公共团体对相对人一方拥有概括性的命令权与惩戒权，而且行使这些权力无须法律依据并不进入司法救济。[18]

    法国虽属大陆法系，但它的行政法恰恰是判例法。其司法法院以外的行政法院（Juridiction administrative）可以包揽对一切行政事务的审理，无论内外行政事务，还是一般与特别的行政事务，因而德国的特别权力关系理论在法国就没有生存的土壤。[19]