我国《行政诉讼法》第六十六条规定,公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法执行。从分权的角度确立了非诉执行体制,即行政机关自行强制执行和人民法院依申请强制执行的双轨体制,也就是以申请法院强制执行为原则,以行政机关自行强制执行为例外。实务中,习惯将非诉行政案件执行称为非诉执行。本文旨在结合《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>》若干问题的解释(以下简称《解释》)的相关规定,谈一下非诉执行的重构问题。
一、现行非诉执行的基本理论
(一)非诉执行的概念
非诉执行,是指行政机关作出具体行政行为后,公民、法人或者其他组织在法定期限内,既不向人民法院提起行政诉讼,又拒不履行已生效的具体行政行为所确定的义务时,行政机关或行政裁决行为确定的权利人向人民法院提出执行申请,由人民法院采取强制措施,使具体行政行为的内容得以实现的制度。
(二)非诉执行的特点
1、非诉执行机关是人民法院,而非行政机关。
2、非诉执行的依据是行政机关的已生效的具体行政行为。
3、非诉执行的申请人是行政机关或行政裁决行为确定的权利人。
4、非诉执行的前提是公民、法人或者其他组织在法定期限内,既不提起行政诉讼,又拒不履行行政行为所确定的义务。
(三)非诉执行的条件
《解释》第八十六条规定:行政机关根据行政诉讼法第六十六条的规定申请执行其具体行政行为,应当具备以下条件:1、具体行政行为依法可以由人民法院执行; 2、具体行政行为已经生效并具有可执行内容;3、申请人是作出该具体行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织;4、被申请人是该具体行政行为所确定的义务人;5、被申请人在具体行政行为确定的期限内或者行政机关另行指定的期限内未履行义务;6、申请人在法定期限内提出申请;7、被申请执行的行政案件属于受理申请执行的人民法院管辖。人民法院对符合条件的申请,应当立案受理,并通知申请人;对不符合条件的申请,应当裁定不予受理。
(四)非诉执行的性质。目前理论界与实务界倾向于定性为司法性质。
(五)合法性审查的权力与标准,关于法院是否有权审查行政机关申请执行的具体行政行为,《行政诉讼法》未作规定,《解释》第93条明确规定了法院的审查权力。《解释》第95条有关审查的标准的规定基本上采用了“卷面无错误”的标准①,被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的,人民法院应当裁定不准予执行:1、明显缺乏事实根据的;2、明显缺乏法律依据的;3、其他明显违法并损害被执行人合法权益的。
二、从比较行政法学的角度分析我国非诉执行制度所存在的不足
首先看一下德国行政强制执行制度。德国行政强制执行的法律条件,主要有法律的授权、以行政行为的形式做出行政决定、按照法定程序实施。这是法治国原则在行政执行中的体现。
如果缺乏法律的授权,行政当局就只能向法院提出申请,由法院做出一个执行的决定。向法院申请的执行,在实践中主要是为了实现行政和法上的行政权利、行政合同中的行政权利和行政当局之间关系中的权利。②上述的行政决定是一个不可撤销的基础性行政行为,由此启动的执行行为是执行性行政行为。其执行程序分为下列三个阶段:1、强制执行的告诫。2、强制执行的确认。3、强制手段的实施。强制金没有如期收缴的,行政法院可以根据执行当局的申请,在进行告诫以后,可以裁定替代性强制拘留。……除非法律另有规定,对当局和公法法人不得使用强制手段。③
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