“劳动者”在新中国诞生以来的半个世纪的政治宣传中，始终被打上一种阶级烙印，它与大众化的政治术语“劳动人民”几乎是同义语。但在法律体系中，特别是在涉及劳动生产活动（主要是工业化、现代化的生产活动）所产生的劳动关系中，劳动者则被赋予了另类内涵。劳动者与“劳动人民”及宪法中所称的“一切有劳动能力的公民”是不能划等号的，与宪法中的“国有企业和城乡集体经济组织的劳动者” 也不能完全划等号。缘何原因，从《中华人民共和国劳动法》第二条的规定中可以看出其差别。《劳动法》第二条规定：“在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织（以下统称用人单位）和与之形成劳动关系的劳动者，适用本法。”“国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者，依照本法执行。”据此，在我国的劳动社会关系中，只有在企业、个体经济组织中从事劳动才能形成劳动关系。在国家机关、事业组织、社会团体中只有通过建立劳动合同才能形成劳动关系，这些劳动关系才受劳动法调整，成为劳动法意义上的劳动关系，其法律关系主体中自然人一方才能被称为适用《劳动法》的劳动者。这就是本文要提出研讨问题所在。

　　《中华人民共和国劳动法》1994年7月5日颁布1995年1月1日开始实施，此后全国各地陆续制定和颁布了相应的实施条例、规定和办法。这些地方性立法中，共性的是将企业内形成的劳动关系无条件地作为劳动法律关系，纳入调整范围。对于个体经济组织内的劳动关系则通过略有差异的表述，也几乎是无条件的纳入调整范围（如《北京市劳动合同规定》称为个体工商户） .再有就是绝大多数省市自治区沿用了与劳动者建立劳动合同关系的国家机关、事业组织、社会团体为劳动法律关系主体的规定，将形式上的书面劳动合同作为法律关系存在的实质性要件 .劳动部《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》对此做了适当的扩大解释，即：“国家机关、事业组织、社会团体实行劳动合同制度的以及按规定应实行劳动合同制度的工勤人员，实行企业化管理的事业组织的人员”适用劳动法 .有些省份直接做了此种规定，如吉林、海南省等，对实行企业化管理的事业单位不硬性要求以劳动合同建立劳动关系的条件。概括起来说，《劳动法》适用的范围限于被法律上认定为企业的组织（一般以办理工商登记为准）内的劳动关系，和非企业组织中传统意义上的具有工人身份或以建立劳动合同确定为受雇佣（雇用）身份的劳动关系。在适用《劳动法》、尤其在处理劳动争议过程中宥于现行规定的限制，使得《劳动法》效用受到影响，问题表现在：

　　1.《劳动法》打破传统立法或政策性规定中将企业以所有制进行分类的方法，而概括使用“中国境内的企业”，体现了企业改革的成果，但现行立法中仍采用劳动和人事双轨并存的体系，造成法律适用上的不统一。如在争议处理体系上，劳动争议根据劳动法的规定主要适用企业劳动争议处理立法体系 ，与此并行的人事争议处理体系则适用人事争议仲裁体制 .两者各占一片天下，在局部相交叉的情况下，又出现立体的真空 . 

    2.承认事实劳动关系，但不承认非企业社会组织的事实劳动关系，将本质上相同的法律事实放到不同的法律环境里处理，扩大了法律真空 .从事实劳动关系的本质看，如果企业和事业单位与员工建立了劳动关系，仅仅在形式上存在区别就导致在法律适用上的区别，甚至导致法律保护程度上的区别，这与立法的精神是不相适应的。

　　3.在企业和国家机关、事业组织、社会团体之间还存在其他立法没有涵盖的社会组织（例如民办非企业单位），又形成法律调整的新的真空。某些地区通过地方立法在力图弥补这些空间，如北京、河北、江苏等地 .显然民办非企业单位是企业、国家机关、事业组织和社会团体之外的实体（如现在较多出现的民办教育实体），国家立法也将其另类调整 .