世界银行驻华代表处编写的研究报告——《中国：养老金制度》指出：中国当前的养老保险制度存在主要问题有六个：一是不能将养老保险、社会福利与企业经营分开，企业仍需对其退休工人负有很多的责任;二是同一行业的不同企业因在不同省份，缴纳的费率可能是在20%—40%之间不等，这无异于对同一个产品收取不同的销售或增值税，没有为企业创造一个公平竞争的舞台;三是现行制度将全国分成许多市级统筹单位，使得工人的退休待遇难以转移，阻碍了劳动力流动;四是由于几乎所有养老保险费都被用于支付现期的退休金，支付给养老保险金节余的利息率也是名义的，在目前制度下设立的个人帐户大多是空帐户，帐户中几乎没有什么实际资产，这样的空帐户根本不能满足积累养老保险基金的目标;五是现有制度要求将80%的养老保险金节余用于购买政府债券或存入银行，由于近年的利息率低于通货膨胀率，养老保险金节余实际上是在损失它的购买力，同时一些地方政府利用对养老基金节余的自主管理权，将这部分节余投资于地方项目，导致低效益的资本配置;六是由于目前的空帐制度和缺乏基金的积累用于有较高回报率的国内基础设施和其他长期投资，失去了调整投资结构的机会(注：《经济学消息报》1996年8月23日第1版。)。

　　综上所述，就中国养老保险制度本身存在的问题而言，概括起来主要体现在以下几个方面：(1)制度不统一;(2)覆盖面太小;(3 )统筹层次低;(4)费用负担失衡;(5)个人户头“空帐”;(6 )基金保值增值困难;(7)基金被挤占挪用;(8)管理体制不顺;(9 )管理成本提高;(10)管理服务水平不高。

　　三

　　解决我国养老保险中的上述问题，既需要法律措施，也需要非法律措施，在实行社会主义市场经济体制的情况下，法律措施是解决养老保险问题的基本手段。我们认为可以从立法、规划、执法和宣传、教育、服务等方面寻求法律对策。

　　(一)加强养老保险立法

　　目前，我国的养老保险制度尚处于改革阶段，出台的政策性文件还处于“决定”、“通知”和部门规章的层次。在上述文件贯彻、实施取得一定成效后，必须制定更高层次的规范性文件。我们认为有三种立法结构模式可供选择：第一种是“《社会保障法》(或称《社会保障基本法》)+《社会保险法》+《养老保险条例》+配套养老保险规章+地方性养老保险法规规章”;第二种是“《社会保险法》+《养老保险条例》+配套养老保险规章+地方性养老保险法规规章”;第三种是“《社会保障法》+《养老保险条例》+配套养老保险规章+地方性养老保险法规规章”。此外，还应专门制定《农村社会保险法》或《农村养老保险条例》及相应的配套法规规章，以建立农村养老保险制度。