时间永是流逝，而戏剧总是上演着相似的一幕幕。2009年又是中国房市疯狂的一年，根据国家统计局数据，2009全年房价涨幅24%，平均每平方米上涨813元，达到前所未有的水平。

　　就在对高房价的一片怨言之中，宏观调控举措再度频频出台降温。在这其中，从中央到地方，

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　　科 学 城7.80+0.010.13%加快保障性住房建设的口号也重新响亮起来。这与2007年何其相似。在2007年的楼市疯狂中，该年8月，国务院发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(24号文)，首次明确提出“把解决低收入家庭住房困难工作纳入政府公共服务职能”。

　　两年多的时间里，中国房地产经历一轮轮回，而保障性住房制度的建设，在各种利益的绞合之中，却进展缓慢，口号大于实际。“居者有其屋”的理念依旧在，几度夕阳红。

　　穷人的房子是政府的试金石

　　金沙洲新社区很容易辨认，一片黄褐色的房子，在金沙洲一带建筑整体的灰色调中，显眼，孤悬。

　　2月4日，70多岁的老李独自漫步在蒙蒙细雨中，他是广州五羊油漆厂的退休职工，一家四口曾居住在小北路一间30平米的工厂宿舍里，蜗居了近35年。直至2009年10月，经过摇珠分号后，他们家得以以4300元/平方米的价格购置了金沙洲新社区一套两居室，共68平方米的房子。

　　新社区，是广州对保障性住房小区的称谓。金沙洲社区位处广州西端，临近佛山南海区，这里有6000套房屋，其中有4000套是廉租房，2000套是经济适用房，是广州一处“标志性”保障住房小区，始建于2006年，2008~2009年陆续入住。

　　“小区的环境还是不错的，但就是配套措施不太到位。”老李对本刊记者说。他所指的，是前往市区要经历漫长的塞车，小区的医院、幼儿园、菜市场等配套至今仍未完善。

　　“如果租房，租金是1元/平方米，”老李伸出一个手指，然后用手指挥了一圈说，“这一带，全是穷人。”

　　事实可能不完全像老李说的那样，这个小区多幢楼房下面建有车库，停放着许多私家车，其中也不乏中高档私家车。

　　入住新社区的条件，经济适用房要求家庭年人均可支配收入低于18287元，廉租房要求家庭年人均可支配收入低于7680元。根据广州市统计局2008年的统计，这样的本地户籍困难家庭户数为77177户。

　　“这个数据这两年没有更新，主要是每年都有平进平出，有些家庭收入提高，有些家庭收入降低。”广州市住房保障办公室副主任黄信敬对本刊记者说。

　　据悉，关于困难家庭的调查是在2006~2007年之间进行的，共大概进行了一个万人调查，调查数据曾经有8万户，后经统计局修正为77177户。

　　满堂红地产研究部总监龙斌认为，现行廉租房制度的门槛过高：人均年可支配收入低于7680元;无自有住房;人均居住面积少于10平方米;5年内没有进行过房屋买卖。意味着月均可支配收入低于640元;而广州最新的失业保险金标准是791元/月。“这样的条件，未免过于苛刻，全广州能有多少这样的家庭?”龙斌说。

　　根据统计局的数据，2009年广州人均可支配收入为27610元，农村居民人均纯收入11067元。

　　“事实上，我觉得在广州这样的城市，不应该仅把本地户籍的人数作为政府需要解决的住障性住房群体，而应该把流动人口也纳入。”中旗地产顾问公司董事长陈仁科对记者说。目前广州的户籍人口800多万，外来人口600多万。

　　一个可以对照的地区是，在深圳，户籍人口只有200多万，外来人口超过1200万。根据调查，本地户籍人员的人均居住面积已达到30平方米。“住房保障办现在就是没事可干。”一位了解深圳保障性住房的人士对记者说。

　　“我们也在考虑外来人口这个问题，会逐步把范围扩大。”广州市住房保障办公室指导处副处长何建虹对记者说。

　　根据该办公室的统计，2009年，广州一共开工保障性住房项目14个，建筑面积186.17万平方米，为17670户低收入家庭解决了住房困难问题。目前总共已完成近4万户家庭的住房保障，并计划在2011年提前完成对77177户家庭的保障性住房问题。

　　土地供应打时间差

　　数字固然好看，但和金沙洲一样，广州的新社区或多或少都面临着交通不便、配套不完整等问题。

　　从目前广州保障性住房的分布范围来看，保障性住房的建设用地大部分分布在番禺、花都、黄埔、白云等几个区，而这几个区都离广州市区比较远。

　　生活成本是低收入群体一个普遍受关注的问题。“每月51元物管费，每季度近100元交通费，每月多花近100元买菜钱，负担还是比较重。”金沙洲新社区住户刘先生对记者说，他的月收入不到1000元。而位处繁华地带的珠江新城的南华西公房的廉租户，亦在抱怨生活成本高的问题。

　　“很难做到大家都满意，我们只能平衡各方的利益。”何建虹说。“番禺、花都、黄埔的一些保障性住房项目本身就是为了满足居住在该区的居民。”

　　真正的原因或许来自保障性住房土地供应的矛盾。在目前保障性住房用地的来源中，政府新批建设用地、收回闲置土地、国有企业搬迁用地是三个主要来源。在2009年之前，保障性住房的土地供应主要由广州市土地开发中心主导，“市中心的土地供应紧张，土地开发中心的主要任务是保证土地的增值，实现效益最大化，保障性住房用地没有土地效益，因此土地开发中心重商业用地供应，轻保障性住房用地供应的情况在所难免。”一位受访人士对记者说。

　　“保障性住房用地的土地开发成本大概在2000元/平方米左右。”广州市住房保障办计划工程处副处长吴健雄对记者说。经济适用房的售价一般在4000~6000元之间。相对应的是，2009年广州一些科学城的土地拍卖价格都已在7000元/平方米之上，全年中心六区房价已达11883元/平方米。

　　2009年之后，广州开辟了一条与其他城市有所差异化的保障性住房道路，即将保障性住房用地的储备功能转给市住房保障办公室。根据住房保障办提供的数据，2009年，广州保障性住房用地储备量为1.37平方公里。2010年计划储备保障性住房用地3平方公里，相当于广州市约一年的商品房住宅用地供应量。

　　但计划与实际开发仍然存在差距，“目前我们虽然千方百计在储备，但实际情况也不好说，涉及审批、拆迁的问题，存在不确定性。”何建虹说。

　　这不是单独现象，广东省住建厅厅长房庆方就指出，虽然有政策，但由于缺乏保障政策落实的具体措施，广东去年保障性住房用地仅用了计划的60%。

　　保障性住房建设的地段问题，涉及的另一个方面是政府部门之间的协调。情况往往是，保障性住房建设已开工，但交通配套措施没有及时跟上，“一般要等到三五年之后”。何建虹说。

　　一方面是土地供应紧张，但一方面又存在保障性住房建筑面积不符合规定的问题。在不少经适房项目中，亦不乏每套70平方米之上，甚至有100平方米以上的。

　　对此，吴健雄表示：“因为像金沙洲、大塘聚德花园项目这些是2007年前就已经完成规划动工，当时国务院关于经济适用房建筑面积不能超过70平方米的规定还没有出来。”

　　猜谜一样的资金投入

　　不仅是土地供应，保障性住房建设的资金如何落实，是最大的问题。

　　目前，保障性住房的资金来源一是财政投入，包括土地出让金收益的10%以及住房公租金的收益，二是商业贷款，三是住房保障办的自有资金。其中财政投入是主要来源。

　　目前广州对保障性住房的资金投入情况，比较模糊。2009年12月24日，广州市常务副市长苏泽群对外表示，2009年广州投入到保障房的财政资金有14.8亿元，2010年将投入30亿元。

　　但2010年2月8日，黄信敬在接受记者采访时表示，2009年广州保障性住房资金投入接近30亿元，2010年预安排的资金为45亿元。

　　2007年广州市土地出让金收益为207亿元，2008年为102亿元。如按照至少10%提取廉租房建设资金，应分别为20.7亿和10.2亿元。而根据广州市财政局公布的数据，2007年保障性住房的投入为3000万元，2008年不详。

　　广州市财政局最新公布的数据，2009年广州的土地出让金收益超过425亿元，创下历史新高，约是2008年的4倍。如果按照10%的投入比例，2009年广州市投入廉租房建设的资金应在40亿元以上。

　　“亚运城255亿元的出让金收入不能完全计入2009年的土地收益，因为这个项目是分几年完成的。”黄信敬说，黄所指的亚运城项目，是指2009年12月22日拍出的亚运城“天价地王”。

　　2009年10月，住房保障办曾公布保障性住房的投资完成率只有26.5%。2010年年初该办宣布，2009年完成了既定目标。对此，吴健雄解释说：“资金保障是没有问题的，但问题在于有钱，却花不出去。拆迁、报建、建安、建筑，从开工建设到预售，往往需要2~3年的时间，不像外界说的那么简单。保障性住房真正启动是在2009年，而2009年大部分项目又是第四季度才开工的，明年年底才能见到效果。”

　　但根据住房保障办的信息，自2006年启动新社区建设，共开工建设保障性住房逾290万平方米，是过去20年总面积的1.28倍。

　　不仅广州市的投资完成情况让人如雾里看花，广东全省的情况也同样如此。

　　2010年1月30日，广东中人集团建设有限公司监事会主席李永忠在省人大会议上炮轰保障性住房的资金投入问题。在仔细查阅《广东省2009年预算执行情况和2010年预算草案》后，李永忠发现预算执行列出了2009年的“廉租住房保障基金”为6亿;而在报告中可以查到2009年全省国有土地使用权出让金收入高达996.1242亿元。

　　“按照国家的硬性规定，廉租住房建设的资金来源中，包括至少占土地出让金10%，但如果广东只安排6亿，那就只占了0.6%。如果再加上新增的建设用地土地有偿使用费收入30亿元，整体土地出让金将高达1026.1242亿元，那投入廉租房的6亿元就只占0.58%。”李永忠说。

　　“根据我了解的情况，广州2007、2008年的投入是比较少的，特别是2008年，由于整体的房地产市场低迷，土地收益锐减，保障性住房的建设基本是停滞的。”一个地产界人士告诉记者。

　　“广州的保障性住房占了全省的半壁江山。”何建虹说，“与省内其他城市每年建设2000套左右的数量相比，广州每年4万套的速度，压力很大。”

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　　如果把时间往后回溯，2001~2004年，广州的保障性住房建设曾经中断，中断的原因，在于其时保障性住房并未具有足够的吸引力，其与一般商品房的价格相差无几，但建筑质量又比不上商品房。

　　广州的限价房一度被赋予缓冲高房价的作用，但由于各方利益的博弈，最终流产，2007年之后，广州不再开建新的限价房项目。而之前规划的7个项目，最终只有5个项目开工，“开发商嫌利润低，政府由于是低价供地，积极性也不高，定价又和商品房差不多，对消费者也没有什么吸引力。”合富辉煌首席分析师黎文江对记者说。

　　2003年，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》发布，1998年房改时提出的“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”被修正为让“多数家庭购买或承租普通商品住房”，要“增加普通商品住房供应，提高其在市场供应中的比例”。与此同时，将经适房的性质定位为“具有保障性质的政策性商品住房”。从此，中国房地产开始了疯狂的市场化之旅。

　　2003年之后，保障性住房停顿，但经过几年的房价飞涨，保障性住房作为一项民生工程，其重要性又凸现出来，并成为商品房之外的一项“救济措施”。

　　但如同广州一样，在全国范围内，保障性住房同样是口号大于实际。

　　2009年中国土地出让总价款达1.59万亿元人民币。2009年国家下达的保障性住房建设计划，全国共需投入1676亿元，其中，中央投入493亿元，占29.4%;地方配套1183亿元，占70.6%。但2009年10月28日全国人大财经委员会发布调研报告却指出，2009年全国保障性住房建设进度缓慢，截至8月底，地方保障性住房建设完成投资394.9亿元，完成率仅为23.6%。而根据2010年1月19日国土资源部召开的“保增长保红线行动”成效座谈会上公布的信息，去年1~11月，全国保障性住房用地供应27.54万亩，仅完成年度计划供应量的46.66%。即便如此，住房城乡建设部部长姜伟新在2009年度全国住房城乡建设工作会议上总结：“是保障性住房投资最多、建设规模最大的一年。”

　　如何能够保证下达的任务不走样，保障性住房不变形?在一些地方，也试图通过政府法规的形式给予保障，目前厦门和深圳都已出台住房保障条例，“但由于住房的结构性比较差，利益的博弈，城乡差别、户籍制度限制等等，条例对这些问题都没有办法解决。”《住房保障法》起草者之一，清华大学法学院副教授王洪亮对记者说。他介绍，正在研究起草中的《住房保障法》按照社会福利分配原则来进行制定，保障性住房要实现广履盖的特点，将新就业人员、农民工和低收入群体吸纳进去，对保障性住房分为配售和配租两种方式。

　　“限价房仅仅是一个过渡性的举措，不伦不类，目前已经不列入保障性住房体系。就是目前来看，经济适用房也存在很大的投机性，所以未来的重点还是以租为主，租售并举。”他说。在资金来源上，要求由中央财政和地方财政共同分担。政府要对保障性住房出具独立的政府报告，确定投入的具体比例，拨付专项基金，成立住房保障基金，明确预算。在问责制度设计上，要求信息公开、领导问责、绩效考核，并追究地方领导的行政责任甚至刑事责任。