行政复议机构的不足与完善

　　摘要 行政复议制度的设立对于行政相对人来说为其提供了一条很好的救济途径，但是目前我国行政复议制度并没有发挥出其应有的效用。究其原因，行政复议机构存在的问题是导致我国行政复议实践效果不佳的重要原因之一。本文试图通过对行政复议机构存在的不足的讨论，提出改革的建议，期待行政复议摆脱其困境，发挥其应有的效用。

　　关键词 行政复议机关 行政复议机构 法律理念

　　“权利是人类文明社会所具有的一种实质性要素，它既是人的基本价值追求，也是社会文明演化进取的不可少的力量。”然而没有救济的权利不是真正的权利，只是概念上和理论上的权利。当前作为我国一项重要的救济制度——行政复议制度，还未能发挥其应有的作用，没能得到足够的重视和普遍信任。究其原因，一个不容忽视的因素就是现行行政复议机构的设置不合理。因此，笔者从行政复议机构入手来探讨我国行政复议制度。

　　一、关于行政复议机构的基本概念

　　正如博登海默所言，“概念是解决法律问题所必须和必不可少的工具。没有限定严格的概念，我们便不能清楚地和理性地思考法律问题。”因此，在探讨行政复议机构存在的问题之前，有必要先就其基本概念予以辨析。

　　(一)行政复议机关

　　《中华人民共和国》第三条规定：“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。”我国的专家、学者大多也采取相似的定义：行政复议机关是依照法律规定，受理行政复议申请，并依法做出复议决定的行政机关。

　　(二)行政复议机构

　　根据《行政复议法实施条例》第二条的规定：“行政复议机构是指行政复议机关内部设立的专门负责具体办理行政复议事项的机构”。其特点有：第一，行政复议机构具有从属性，不具有独立的地位;第二，行政复议机构是具体处理复议案件的机构;第三，行政复议机构所从事的活动具有准司法性。

　　二、我国行政复议机构存在的问题

　　(一)行政复议机构不独立

　　我国《行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人做出的进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定做出行政复议决定……”由于我国实行的是“条块结合”为主、“垂直管辖”和“原机关管辖”为辅的混合管辖体制，行政复议机构没有独立的行政复议处分权，其做出决定时必须向行政首长报告。行政复议机构只能以行政复议机关的名义进行行政复议活动。

　　(二)行政复议机关的设置是行政复议管辖运行的基础

　　基于行政隶属关系规定行政复议案件由上级行政机关管辖，与行政复议这种“准司法”活动的中立性、公正性是不相适应的。我国行政复议管辖体制与行政管理体制基本相一致，上下级行政机关存在行政隶属关系，在这种行政隶属基础上派生出监督关系。在一般情况下，行政复议案件由做出具体行政行为的行政机关的上一级行政机关管辖。但是行政复议活动的特点之一就是“准司法性”。这就要求行政复议活动必须中立、公正。而行政隶属关系下的行政复议固然很难做到中立和公正。

　　(三)现有行政复议体系混乱，缺乏统一行政复议体系

　　行政复议机构的设置不统一，点多面广，导致行政复议资源没有得到优化配置，复议制度不能有效运作。根据我国《行政复议法》第12、13、14、15条的规定，我国行政复议机关有两种：人民政府和人民政府的工作部门。相应的，我国行政复议机构的设置就是国务院和地方各级人民政府的复议机构，以及各级政府工作部门的复议机构。这样的设置使得行政复议体系庞杂，规范性不高。

　　三、完善之道

　　丹宁勋爵曾说：“不仅要主持正义，而且要人们明确无误地、毫不怀疑地看到谁在主持正义，这一点不仅是重要的，而且是极为重要的。”为了解决行政复议机构存在的问题，保障行政相对人合法权益能够得到更好的救济与保护，有必要重构我国行政复议机构。

　　(一)设置专门的行政复议委员会。关于行政复议机构的设置问题，国内学者看法不一有认为设立专门的行政复议委员会的，也有在目前行政复议机构体系下稍加改进的。我国学者石佑启教授认为解决目前行政复议机构存在的问题必须建立专门的行政复议委员会。笔者比较赞同石佑启教授的观点。只有建立专门的行政复议委员会，才能彻底改变行政复议机关过于分散的现状，才能符合行政复议的中立性、公正性要求。

　　(二)在行政复议法实施条例中明确规定行政复议人员的资格标准，提高行政复议人员的业务素质

　　没有高素质、专业化的复议人员，就不可能有高质量的复议裁决。为了更好的提高行政复议的质量，必须对行政复议人员选拔做出明确规定。并且要通过立法途径提高行政复议人员的法律地位，对其在任职和工资福利待遇方面予以相应的保障，促使其能独立、公正地行使复议权。

　　(三)理顺行政复议委员会同相关行政主体的关系

　　主要包括：1.理顺行政复议委员会同本级人民政府的关系。行政复议委员会与本级人民政府之间存在行政隶属关系。但是它具有很强的独立性，以自己的名义依法独立行使行政复议权;2.理顺行政复议委员会同本级人民政府工作部门之间的关系。行政复议委员会和本级人民政府工作部门之间不存在行政隶属关系，同时行政复议委员会可以比本级人民政府工作部门高半级，以使其有权力、有效率的行使行政复议权，独立的行使行政复议;3.理顺上下级行政复议委员会之间的关系。上下级行政复议委员会之间在管辖复议案件的权限上有明确的分工，且彼此之间不存在领导关系，而是业务指导关系。