进入20世纪以来，生产力飞速发展，伴随着民主思潮的激荡，以及福利国家、给付行政等新型国家目的观的出现，行政的目的不再限于消极行政，而是向积极行政方面扩展，在这种背景下，就孕育而生了。本文的内容就是研究行政合同的理论基础。

　　本文的第一部分是研究行政合同的法律背景。在普通法国家基于其原则上不区分公法和私法以及采取单一救济途径模式，我们无法在这种背景下去研究行政合同的问题。而在大陆法国家，因为渊源于罗马法的历史传统，大陆法国家将法律分为公法与私法。并按照公、私法标准区分救济管辖，在公法与私法领域运用合同，就可能有着截然不同的法律效果，适用不同的法律、法规以及不同的救济管辖。行政合同的概念也就成了具有大陆法传统的国家所特有的、与私法合同相对应的概念。所以我们研究行政合同的法律背景就只能是将法律分为公法与私法的大陆法国家。

　　第二部分是研究行政合同的理论基础。在这一部分，包括两个问题，行政合同的概念能否成立，如何成立以及依法行政理念是如何实现与合同自由相调和的两方面的问题。第一个问题是通过对合同的概念、地位不对等对合意的影响、上的合意的实现的原理以及它与民法上的合意的形成的区别等三个方面来阐述的。第二个问题则是通过论述在依法行政理念和行政法法律标准模糊化、符合行政目的性原则的支配下，尽管契约自由在行政合同中的适用空间要受到一定程度的限制，但没有从实质上被否认来解释的。

　　第三部分是研究行政合同的本质。行政合同的本质：既是政府用来加强经济干预的手段，又是公民对政府权力进行限制的方式。

　　引言：

　　政府可以作为私法上的当事人签订私法合同的历史由来已久。在普通法系国家，政府签订的此类合同原则上适用合同法的一般规则，但也受一些特殊规则的支配；而在大陆法系国家，此类合同完全受私法管辖，行政法则被排斥在视野范围之外。对于行政法领域中能否存在合同关系这一问题，在早期以高权性行政行为为特征的传统行政管理模式中，是持根本否定态度的。

　　但是，生产力的持续发展，就会引起生产关系乃至上层建筑的相应变化，尤其是资本主义社会以来，社会生产力的发展变化十分迅速，使得相对稳定的社会制度体系就不得不处于经常改革之中。正是因为生产力发展的这种特点，使得法律制度在近现代以来，也一直处于不断改革之中。进入20世纪以来，生产力飞速发展，伴随着民主思潮的激荡，行政法理论也在不断的改革，以适应新形式、新要求的需要。行政法理论由早期的管理论、保权论向服务论、福利论、平衡论、控权论发展。而随着福利国家、给付行政等新型国家目的观的出现，行政的目的不再限于19世纪秩序国家所确立的保护国家安全和独立、维持社会公共秩序以及确保财政收入的消极行政，而是向积极调整环境、经济、地域空间等秩序行政方面以及社会保障等给付行政方面扩展，要达到上述行政目的，仅靠传统的行政手段是不可能做到的，它要求使用多种多样的行政手段。在这种背景下，行政合同作为替代以命令强制为特征的高权行政的，比之更加柔和、富有弹性的行政手段就孕育而生了。并在世界各国得到普遍应用。