案例精要之三

　　[案例摘要]

　　目前，我国尚无正式的制度，但现实中却早已存在。特别是在拆迁安置纠纷中，拆迁人与被拆迁人达成的协议是行政合同还是民事合同会因为拆迁人的身份性质而得出不同的结论。正是由于制度的缺失和实际的变化，司法实践对该问题认识存在分歧，继而影响到对案件的处理。本案例就是针对一份合同究竟是行政合同还是民事合同从二者的异同、特征等角度进行的比较分析。

　　[基本案情]

　　某花卉公司于2001年与某村委会签订《租地协议》，约定该公司租用该村1社30亩土地用于花卉种植。2002年国家征用该片土地用于建设。某区统一征地办公室(下简称统征办)负责该宗用地的征用拆迁事宜。该统征办经该区政府批准成立，为该区国土局所属全民所有制事业单位。区政府在批准其成立时明确其主要职责是负责建设用地范围内的征用、拆迁、安置、补偿等工作。统征办与花卉公司就拆迁补偿一直无法达成赔偿协议。因用地需要紧急，经协商，统征办与花卉公司于2005年4月24日达成如下协议:1、统征办暂借花卉公司100万元用于新租地、移植植物等。花卉公司应于2005月5月8日交出项目急用地30亩供重点项目建设使用。2、拆迁补偿工作双方继续协商。3、协议签订后5日内统征办一次性支付给花卉公司暂借款，待双方签订拆迁补赔偿协议后一并扣回暂借款并结算。4、若花卉公司逾期未完成搬迁拆除工作，统征办有自行处置范围内建筑物及植物权力，由此产生的损失由花卉公司负责。后统征办履行了借款义务，付款时票据载明系补偿款。现5月8日已过，统征办向法院提起民事起诉，要求花卉公司履行协议，腾退用地。

　　[争议焦点]

　　对于该案应如何处理，出现两种截然不同的意见。

　　一种意见认为，关于房屋拆迁纠纷的性质， 最高人民法院(1996)12号批复和国务院《城市房屋拆迁管理条例》的规定，对房屋拆迁安置补偿纠纷的审理，是采取以下方法处理的:1、拆迁人与被拆迁人达成拆迁安置补偿协议后，被拆迁人拒绝搬迁或反悔的，拆迁人因此而起诉的，作为民事案件审理;2、拆迁人与被拆迁人达不成拆迁安置补偿协议书的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决，当事人对裁决不服向法院起诉的，作为行政案件处理。虽然本案不是城市房屋拆迁纠纷，而是征用建设土地的拆迁纠纷，但两者性质是一致的，因此可以比照认定。本案拆迁人统征办是一事业法人，具有独立承担民事责任的能力，其与花卉公司达成的协议系平等主体之间达成的协议，内容也是合同双方各自处分权利的体现，且权利义务对等。因此该协议是一份民事合同。统征办提起违约之诉行为正当，法院应判决花卉公司履行协议，腾退用地。

　　另一种意见认为该合同实质上是一份行政合同，其中约定的花卉公司限期交出建设用地的内容实为统征办依获得的政府委托授权而作出的。现花卉公司逾期不搬迁，可由国土局直接行使行政执法权或向法院申请强制执行。对该协议有异议，应由花卉公司作为原告向法院提起行政诉讼，而不是统征办作为原告向法院提起诉讼。

　　[评析]

　　本案争议焦点在于花卉公司与统征办达成的协议性质到底是民事合同还是行政合同。合同性质的不同决定法律救济途径的不同。

　　就民事合同制度而言，经过1999年我国颁布的统一合同法的规范，我国民事合同制度已日臻完善。但就行政合同制度而言，尽管在制度比较完善的国家如法国已形成成熟的制度体系，但在我国却是伴随经济体制改革和政府职能转变的大背景下产生的新生事物，目前无论在制度层面还是操作层面都还很不完善。只是在部门法、国务院各部委的规章、条例和最高人民法院的司法解释、批复中偶有关于行政合同的规定。随着改革的深化，行政合同将在现实生活中日益广泛，特别是司法实践中更有必要探索行政合同与民事合同的关系，以利于正确审理案件。

　　行政合同是指为了行使行政职能实现特定的行政管理目标，而与公民、法人、和其他组织，经过协商，相互意思表示一致所达成的协议。民事合同则是指平等主体的自然人、法人或其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。从广义上讲，民事合同与行政合同都是合同。广义合同不仅包括民法上的债权合同、物权合同和身份合同，而且包括国家法上的国家合同、行政法上的行政合同和劳动法上的劳动合同等。我国1999年颁布的统一合同法的立法原意对合同的界定基本上采取的是债权合同的概念(还包括部分物权)，这样的合同概念，体现了民商合一的原则，但并不包揽行政性质合同和人身性质的合同等。

　　行政合同与民事合同相比，两者的存在着较大的区别。

　　其一、在合同主体方面，行政合同的当事人一方必定是行政主体，另一方是行政管理的相对人。双方的权利地位是不平等的，是管理与被管理的关系。且行政主体处于主导地位并享有一定的行政特权，行政机关凭借国家赋予的优越地位，通过合同的方式行使行政管理权。只有在特殊的行政合同中，如区域间行政协助、协作合同、行政管理目标责任制合同等，签约双方都是行政主体，双方相对而言，均不享有行政特权。而民事合同的双方当事人的法律地位是平等的，一方不得将自己的意志强加给另一方。

　　其二、在合同成立的原则方面，行政合同虽然也是双方意思表示一致的结果，但这种一致的意思表示是相对而言。行政主体在行政合同的缔结过程中处于优先要约的地位，行政管理的相对人如果自愿同行政主体缔结合同就意味着要服从它的管理和监督，履行某些先合同义务。签订合同后，即使在具体的合同中未规定行政特权条款，也应视为其已经就上述内容与行政机关协商一致。而民事合同，充分保护契约自由，必须以当事人双方意思表示一致为前提，任何单位和个人不得非法干预。

　　其三、在合同的内容方面，行政合同是为履行公法上的权利和义务而签订的，其内容是为了公共利益而执行公务，具有公益性。公益性也决定了行政合同的内容必须符合法律、法规的规定，双方都无完全的自由处分权。民事合同的内容则只涉及私法上的权利与义务，根据合同法第五十二条的规定，只要民事合同不违反法律、行政法规的强制规定，就应合法有效。

　　其四、在合同的履行、变更或解除方面，由于行政合同双方当事人不具有完全平等的法律地位，行政机关享有行政优益权，行政机关可以根据国家行政管理的需要，单方依法变更或解除合同，行政管理的相对人则不享有此种权利。当然，行政主体行使行政优益权时，要受公平、合理、合法等原则的支配，行政主体非因行政管理相对人的过错而变更或解除合同，给相对人造成财产损失的，应予以补偿。而民事合同，一旦依法成立，对当事人双方都具有法律约束力，当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同，否则应承担相应的违约责任。