「内容提要」我国的发生始于1978年，随着改革开放事业的不断深入而日趋完善。行政合同是国家对市场经济进行民主管理的最佳方式，行政合同制度的基础在于公益和公平，行政合同纠纷的法律救济途径应是行政复议和行政诉讼，行政合同立法的理想模式是制定单行政法规。

　　「关 键 词」民事合同，行政合同，比较

　　「 正 文 」

　　一、我国行政合同的发生、发展和现状

　　政府可以作为当事人签订合同，由来已久。在我国宋代，曾出现过私人向官府承包经营酒坊、河渡、商税场和盐井的“买扑”，即私人将课利或买价数额，以书面形式递交给官府，要求承买洒坊、河渡或承买承佃官田，经官府选择确认后，发包给报价最高的人，类似于现在政府招标。近代中国在国民党统治时期，由于西方给付行政、福利国家等观念的影响以及出于官商勾结或加强统治的需要，也曾出现过行政契约。但以上所述只不过是特定时代背景下社会生活中的偶然现象，由于当时社会经济状况和法治环境所限，官府或政府不可能就此类合同形成制度并自觉加以应用。在普通法系国家，政府签订的此类合同原则上适用合同法的一般规则，但也受一些特殊规则的支配；而在大陆法系国家，此类合同完全受私法管辖，行政法规将其排斥在视野范围之外。伴随着民主思潮的激荡，福利国家给付行政等新型国家目的观的出现，行政作用不再限于19世纪秩序国家所确立的维护社会公共秩序以及确保财政收入的消极秩序行政作用，而向积极整备环境、经济等秩序行政方面，以及社会保障、公共役务的供给、资金补助行政等给付行政方面扩展，为达到上述行政目的，就存在着使用多种多样的手段的倾向。在这种背景下，行政合同作为一种替代原来以命令强制为特征的行政行为的更温和、更富有弹性的手段在各国孕育而生。

　　我国行政合同的真正产生，始于1978年年底党的十一届三中全会以来所进行的经济体制改革。经济体制改革前，政府对经济的管理，主要以指令性计划或行政命令的方式进行，无需征得相对一方的同意或认可。党的十一届三中全会上提出建立农业联产承包责任制，废除“队为基础，三级所为”的农业经济核算体系，即农民通过与政府签订行政合同获得土地的使用权，在承包期限内获得一定的经营自主权，其收益直接与劳动成果挂钩。实践证明，通过以行政合同代替行政命令或指令性计划，极大地调动了农民的生产积极性，农村经济发生了举世瞩目的变化。1985年1月1日，中共中央国务院又发布了《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，规定“粮食、棉花取消统购，改为合同定购。”有学者认为，随着土地承包合同与农业订购合同工的出现和相关制度的建立，在农业领域国家管理的方式上，行政合同管理已经占据了主导地位[1]（第3页）。

　　农村经济体制改革中行政合同的广泛运用和巨大成功，为随后在城市进行的经济体制改革提供了可资借鉴的经验。党的十三大明确指出“无论实行哪种经营责任制，都要运用法律手段，以契约形式确定国家与企业、企业所有者与企业经营者之间的责权利关系”。这实际上为城市经济体制改革中运用行政合同提供了基本依据。1988年行2月27 日国务院发布了《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》，同年5 月18日国务院又发布了《全民所有制小型工业企业租赁经营暂行条例》，由此，行政合同开始运用于国有企业，而运用范围涉及工业、商业、外贸、交通运输、城乡建设等领域。1990年5月19 日国务院发布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，次日，国务院又发布了《外商投资成开发经营成片土地暂行条例》，国家对土地使用权的管理开始从行政划拨部分地转变为行政合同管理方式。