在律关系中，按照双方当事人的相互关系来分类，可分为外部关系和内部关系两种。行政机关与公民、法人和其他组织之间作为管理和被管理关系的是外部行政法律关系；双方当事人作为上下级的从属关系的是内部行政法律关系。对具有内部行政法律关系的行政行为，《中华人民共和国》第十二条第（三）项规定，行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等行为不属于行政诉讼受案范围。

    上述规定是一种不完全列举，从行政诉讼法的立法精神看，这里所指的不属于行政诉讼受案范围的行政行为，应该是所有行政机关的内部人事管理行为，包括工资升降、福利待遇、住房分配、进修培训等行为。区分内部行政行为与外部行政行为的关键：一是看行政行为所针对的对象与作出该行为的机关是否存在行政隶属关系或行政监察关系。内部行政行为是行政机关针对具有隶属关系或行政监察关系的行政机关工作人员作出的行为；如果行政行为是针对没有这种特定关系的人作出的，则不属于内部行政行为。二是看为行政行为所拘束的权益的性质。行政行为所涉及的如果是行政机关工作人员所特有的权利义务，应当认定为内部行政行为；如果所拘束的是一个普通公民的权利义务，则属于外部行政行为。

    本案教师进编显属教育系统招录、任免工作人员的人事管理行为，无需赘述。就中师民招生而言，仅从表面上看，涉及到公民受教育权利的法律保护问题，但仔细推敲不难发现它是在岗教师所特有的权利：首先，中师民招生对象为1984年底以前从事中小学教育教学工作并取得任用证书的现仍在岗的中小学民办教师和1986年底以前经县（市）教育行政部门批准聘用并报省辖市教育行政部门备案的现仍在岗的中小学合同代课教师。民办教师或代课教师，类似于党政机关中的以工代干人员及乡镇人民政府中经选举产生的而未进入国家干部编制的副乡长、副镇长，虽然与公办教师在人员性质和福利待遇上有一定区别，然而，他们都由地方财政拨款发放工资，都履行着教师职责，同属教育系统的工作人员，与教育行政部门存在行政隶属关系。

    其次，中师民招生要求报考时，中学教师应具有国家承认的专科毕业及其以上学历，小学教师应具有国家承认的中师或其他中专毕业及其以上学历，被录取的学员毕业时颁发中师证书，显然不是学历教育，而是教育系统内部的进修培训。再次，中师民教学计划体现在职、成人特点，学员毕业纳入国家分配计划，回原单位工作，完全有别于普通国民教育，实质上是为了稳定苏北偏远农村中小学教师队伍而有条件的将民办教师、代课教师转为公办教师的过渡措施。因此，中师民招生与民办教师转为公办教师的教师进编行为同属教育行政系统内部行政行为，不属人民法院行政诉讼案件受案范围。

    二、两被告不具有发放原告入学通知书的法定职责

    行政机关并不当然拥有所有行政权，行使行政权力必须有法律依据，即必须要有合法有效的权力来源。行政机关的法定职权由部门、级别管辖权、权和内容管辖权四个方面的职权构成，行政机关必须在法律、法规或规章授权的范围内行使行政职权，不得超出授权的范围，否则就是越权行为。

    本案被告兴化市教育局对他人举报原告违反计划生育的情况，向上级教育行政主管机关报告，并按照上级教育行政主管机关的指令进行调查及配合计划生育行政主管部门调查，系依法履行行政监察职能，且符合中师民录取工作原则和政策。中师民录取工作最终审核权在江苏省教育厅，录取原告的学校是江苏省泰兴师范学校，两被告并无发放原告入学通知书的法定职责。所以，原告所诉被告主体不适格。

    行政监察行为虽然不可诉，但毋庸讳言，行政监察旷日持久的调查、年复一年不作结论，往往严重影响当事人的合法权益。因此，人民法院为了维护社会稳定、体现司法为民，可以在驳回原告起诉的同时，针对被告对原告是否存在违反计划生育行为的调查迟迟不作结论的状况，发出司法建议。