农村宅基地使用权流转分析
 
发布时间：2008年9月3日 16:30:00
 
 
内容提要：市场经济体制的确立和工业化、城市化进程的加快使宅基地使用权制度存在的基础发生了深刻变化。土地增值的拉力及工业化、城市化的推力，导致宅基地制度选择空间扩大，宅基地使用权流转制度变革的摩擦成本降低，潜在收益增大，宅基地使用权自由流转成为正确的选择。应完善宅基地创设方式，解除对宅基地使用权自由流转的限制，合理分配流转收益，并完善宅基地相关管理制度。

关键词：宅基地使用权；流转；必要性；对策

农村宅基地使用权能否自由流转问题是物权法制定过程中争论最激烈的问题之一。《物权法》虽然对宅基地使用权专设一章，但只有区区四个条文，并且第153条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”，赞成和反对宅基地自由流转的人都能从这一规定中找到依据，宅基地流转问题仍然没有解决，期待理论上的进一步深入研究。

一、关于宅基地使用权自由流转的争论

目前我国学者对宅基地使用权自由流转流转存在赞同和反对截然不同的两种主张。

主张禁止流转：（1）宅基地使用权是农民的基本生活保障和安身立命之本，禁止宅基地使用权的流通是为了保护农民的生存权，允许转让，可能导致农民流离失所；（2）农民的宅基地使用权是一种福利，是通过分配无偿取得的，这个限制体现了社会正义；（3）在农民无偿取得宅基地使用权的现行土地分配制度下，自由转让将为农民非法骗取宅基地牟利提供激励，从而导致农业用地锐减，加大粮食危机的可能；（4）宅基地自由转让将使房产行业的商人、掮客和投机者纷纷到农村购房购地,一方面大规模剥夺农民，另一方面冲击了城市房地产市场。[①]

主张宅基地使用权可以自由流转的学者认为：（1）并非所有的宅基地使用权都是有偿取得的；（2）宅基地和其上的房屋是联系在一起的，现实中农民存在转让多余的房屋以及解决融资问题的必要；（3）保障农民有房屋是保障农民基本生活条件的需要，但是不能通过限制或禁止农民房屋的交易来实现，对农民生存的保障有赖于各种社会保障措施；（4）每个人自己应该比他人更了解自己利益所在，立法者以农民为没有理性的人而主动充当其监护人，实际是致命的自负，因此关于农民流离失所的担心是多余的；（5）如果是为了保护农民的利益，真正的症结不在于防范城市居民对于集体土地的“侵入”，而在于防范国家和行政机构对于集体土地的“侵入”和肆意剥夺，后者才是真正的农民利益的威胁所在；（6）仅在农民所在集体内符合宅基地使用权分配条件的农户间流转，无法形成有效的市场，无法体现房屋的实际价值，会损害出卖人的利益，而房屋和宅基地使用权的自由转让有利于促进农村富余劳动力向城市的转移，有利于缓和经济发达地区土地供给不足与农村土地资源浪费之间的矛盾，加速城市化进程，打破城乡分割的二元社会结构。[②]

对上述两种观点进行比较，可以发现，目前学术界对宅基地能否流转的理由主要停留在就法论法的层面，忽略了对我国宅基地使用权制度宏观背景考察，缺少对经济社会转型过程中影响宅基地使用制度改革各种因素的综合分析，因此与农村的具体情况、与我国农村、农民在转型期对农村土地法律的真实需求有一定的距离。本文试图抓住中国社会转型这一时代特征，对宅基地使用权流转问题做一个法和经济学的综合分析。

二、宅基地使用权自由流转的必要性分析

上世纪五六十年代，与我国优先发展工业的战略和城乡分割的二元结构相适应，为了给予农民基本生存保障并将农民固定在土地上，我国宅基地采取了集体所有而由农民无偿、均分使用的行政调配方式，宅基地使用权带有强烈的成员权福利性质，流转受到严格限制。[③]这种状况一直延续到现在。在计划经济体制下，商品交易不发达，城乡分割严重，宅基地的财产性质并未彰显，农民没有将宅基地进行流转的经济冲动。但近年来，随着市场体制的建立和完善、工业化、城市化进程加速，经济高速发展，我国正在经历重大的经济、社会转型，原有宅基地使用制度赖于生存的经济、社会条件正逐步丧失，允许宅基地使用权自由流转是必要的、可行的。

1、土地增值收益成为宅基地使用权自由流转的拉力

在市场经济条件下，资源的配置服从效率标准，一切稀缺资源优化配置的必要途径是有偿使用并按市场需求流动或转让。[④]土地市场也不例外，以市场配置土地资源的机制已初步建立，土地要素可以根据市场需求而自由流动、合理配置。随着城镇化、工业化进程的推进，大量外来资金与人口涌入郊区和农村，使集体土地的价值迅速提升，在城镇周围以及乡镇企业发达地区，非农建设用地与种植业农用地之间的收益差距显著。一方面，农用地与非农用地的比较收益差距驱动了集体土地利用结构的变化，使得农用地不断向建设用地转化；另一方面，国有建设用地与集体建设用地之间巨大的利用效益的差距，推动了集体建设用地（包括宅基地）在农民个人和集体经济组织与其他单位和城市居民之间的流动，进而形成集体建设用地市场。[⑤]宅基地使用权的财产属性逐步彰显，在城市郊区和经济相对发达的乡镇，农村宅基地流转逐渐盛行，已呈不可逆转的发展趋势。各种土地主体通过流转来获得相关土地收益的主观愿望也越来越强烈，宅基地的自发交易越来越多。根据市场需求来优化土地资源配置、允许宅基地使用权自由流转以实现农民的土地收益已经成为当前宅基地使用权制度创新的重大推动力量。

2、城乡一体化为宅基地使用权自由流转的推力

首先，城乡一体化要求城乡土地平等。从性质上说，农村宅基地和城市房屋宅基地都是建设用地，都可以进行房产开发，但在传统计划经济体制下，城乡房地产市场之间壁垒森严，集体土地只有经过征收才能进入市场。政府依靠手中的权力用很低的价格征地以获取土地增值收益，并把农民排除在分享土地增值收益之外，造成了城乡土地不平等、土地资源配置低效、农民权益严重受损等诸多问题。随着城市化的纵深推进，原有的城乡壁垒被打破，城乡居民的法律地位、权利义务逐渐平等。反映在土地权利方面，就是要消除对集体土地的歧视，允许宅基地自由流转，赋予宅基地与国有土地“同地、同价、同权”的平等地位。