三、完善宅基地使用权制度的思考

如上所述，允许宅基地使用权自由流转已成为大势所趋，应尽快修改《物权法》、《土地管理法》和相关规定，使宅基地使用权权属制度和相关管理制度都能适应自由流转的时代要求。

1、完善宅基地使用权的创设方式

宅基地使用权是从宅基地所有权中派生出来的用益物权。对于宅基地所有权而言，创设宅基地使用权是所有权权利行使的表现，所有权人原本可以自由决定土地使用权应归何人享有，是否收取费用，但与农民居住保障相联系，我国一直由农村集体给其成员无偿分配宅基地，这是我国特有的宅基地使用权创设的方式。随着社会经济的转型，在宅基地使用权的创设方式上也应进行革新，可以采取渐进的方式进行改革，逐渐还权于民。总体上分两步走：

第一阶段，在2020年城乡一体化的社会保障制度建立之前，在宅基地使用权的创设上还是应该坚持目前按成员均分的做法，但可以由农村集体自主决定是否收取使用费。理由如下：随着城乡一体化进程的推进，城乡人口流动加快，农村宅基地的成员福利性质有所减弱，其财富储存功能、增值功能不断加强，但在2020年城乡一体化的社会保障制度建立之前，农村居民和城市居民在生活保障上还是有很大区别，宅基地仍然担负着保障农民居住条件和农村社区稳定的重要功能，为了保障农民居住条件、农村社区的稳定和农民的既得利益，并使农民平等分享土地的增值收益，在宅基地使用权设定上按成员身份无偿均分仍然有其合理性。但在东部沿海或城市郊区等已经建立农村社会保障体系的发达地方，农村生活已有保障，土地的功能有所转变，相应地，制度上应有选择的空间，由农民自主选择宅基地分配方式。如果经村民大会讨论决定，应允许村集体采取有偿办法在村内分配宅基地。此外，现有宅基地分配制度还存在行政干预过多、分配标准不具体等问题，应将宅基地使用权创设过程还原为农村集体行使其宅基地所有权的民事行为，明确农村家庭（户）为宅基地分配对象，但同时允许农户除了村集体设定以外的方式（如继承）取得宅基地使用权等（从而可能导致一户多宅现象）。[⑨]

第二阶段，在城乡一体化的社会保障制度建立之后，农村居民和城市居民的身份差别基本消失，农民有了生活的基本保障，农村社区的开放具备了条件，在宅基地使用权设定上可以按市场方式面向所有社会成员有偿出让，以提高宅基地的使用效率，增加集体收益；而农村集体以出让价款而不是象现在这样靠实物来保障、改善本集体成员的福利[⑩]；同时，规定同等条件下本集体成员具有优先权，以保持农村社区稳定。

2、解除对宅基地使用权流转的限制

保障农民居住条件和农村社区稳定体现在宅基地使用权的设定环节上，当集体成员以无偿、均分方式取得宅基地使用权或集体将宅基地使用权有偿出让而将价款用于改善成员的福利以后，集体成员的居住保障已经得以实现，集体保障成员居住权的任务就得以完成。因此，无论是通过无偿取得还是出让取得的宅基地使用权都已经与成员福利无关，变成纯粹的财产权利，都可以自由流转，用于各种建设。应修改《土地管理法》、《担保法》等限制宅基地使用权自由流转的规定，从而给城乡建设用地的统一、合理配置以法律支持。

3、完善宅基地流转收益分配制度

在允许宅基地使用权自由流转之后，权利人如果将宅基地使用权单独或连同房屋一起流转，则应在农民、集体和国家之间进行合理的收益分配。

（1）农村集体和农民之间的收益分配

无论是集体成员以无偿方式取得的宅基地使用权，或是在将来农村社会保障制度建立以后以出让方式取得的宅基地使用权，宅基地都可以自由流转，只是取得方式不同，流转的收益分配会不同。以出让方式取得的宅基地使用权，农民已经按市场价格支付了土地使用费，当然可以单独或连同房屋一同流转，其收益归农民所有。以无偿方式取得的宅基地使用权，农民以集体成员身份无偿、无期限使用是合理的，但如果将其流转，农村集体则可以凭借所有者身份分享一部分土地收益，以作为农村集体整体的福利保障，维护社区稳定；作为农民的私有财产，转让房屋收益则归农民单独享有。需要强调的是，农村集体分享土地收益的具体方式和比例[11]，作为民事行为，应该由集体讨论决定，国家不宜干预过多，只要做好规范评估、管理好房地产市场等基础工作就行了。

（2）国家的收益

国家作为管理者，其收益主要体现在税收方面。应建立城乡一体化的房地产税收体系，比如，集体直接出让宅基地进行房产等建设的，国家可以收取所得税等；农民转让土地有增值收益的，国家可以收取土地增值税等。

4、完善相关配套法律制度

在允许宅基地使用权自由流转的同时，应加强对其规制，应采取以下措施：

一是完善价格管理制度。建立集体建设用地估价技术规范，明确不同形式的集体建设用地流转价格的内涵，公布基准地价并根据经济发展和土地市场的供需状况及时进行动态调整，并按照不同用途、不同区域确定切实可行的保护价。

二是严格控制建设用地供给总量。以清理集体建设用地隐性流转市场为基础，提高土地规划编制的科学性、可操作性和衔接性，将集体建设用地供应数量纳入土地供应总量控制中，“两种产权、同一市场”，科学预测市场需求情况，合理确定建设用地年度供应计划（包括新增国有建设用地，新增集体用地和盘活存量建设用地供给计划），以避免农村集体建设用地无序流转。

三是实施用地项目指标控制。允许宅基地入市流转将极大地促进农村经济的发展，但同时应该防止恶性入市现象的出现，避免农民集体在获得国家政策许可后急于发展本集体的经济、片面追求经济效益而出现短视行为。要建立地区的产业发展规划和分地区、分行业的项目控制体制。用地项目不但要符合国家的产业发展规划，和本地区的产业发展规划，而且还必须符合新农村建设规划和土地利用规划，对不符合规划要求、影响群众居住环境的项目的一律不得安排用地。

四是完善征地制度。将土地征收征用严格控制在公共利益需要的范围内。非公益项目需要使用集体土地的，由用地方与集体和农民按市场方式解决。在符合规划、产业政策的前提下，集体建设用地（包括宅基地）和国有土地一样可以通过出让、出租等方式用于各种建设，而不需要再通过国家征地出让环节，实现集体土地、国有土地的平等。