面临耕地保有量逼近18亿亩和推进工业化、城镇化、现代化还需要新增大量建设用地的严峻形势，为盘活农村存量建设用地、提高农村宅基地利用率，笔者认为，在造地后备资源和建设用地双紧缺地区，宜建立农村宅基地使用权的有偿退出、有偿使用
制度。

　　一、现行农村宅基地使用制度在“双紧缺”地区已呈现出明显的弊端

　　土管法第62条规定，农民家庭每一户能审批使用一处本村集体所有的宅基地，其宅基地面积的上限由各省、自治区、直辖市限定；国务院和国家发改委还多次“通知”强调各级政府对农民建房用地不准收费。这一套农村宅基地使用制度，虽减低了农民建房的成本，保障了那些低收入的农民能用低廉的成本解决住房问题，但由于这一制度在全国范围内实行一刀切，尤其是严重阻碍了农村宅基地的有偿退出，因此，在造地后备资源挖掘殆尽、耕地和建设用地双紧缺地区，其弊端已越来越明显：

　　一是农村宅基地只见增量而很少退出。从笔者所在的浙江省余姚市农村来看，近几年来市政府虽每年安排300亩耕地转建设用地的农民建房用地计划指标，但农民建房用地总是严重供不应求，以至于为数不少的农家未经审批擅自在承包地上建房。与这种宅基地持续扩张现象相矛盾，许多农村中却有为数不少的空巢老人占用着过多的宅基地，有的全家进城者甚至于几间破旧房子及其宅基地长期闲置着。导致宅基地闲置或低效率配置的主要原因是：长期来农民建房用地由村集体无偿划拨，因而未能建立农村宅基地的有偿退出机制，从而造成了能退的不退。

　　二是部分农户多占宅基地。按现行农村宅基地使用制度，虽每户可占用的宅基地面积有一个上限，如浙江省地方法规规定占用耕地建房的每户宅基地面积上限为125平方米，但由于农民审批使用集体土地建房政策规定为不缴费，基层干部在控制农民建房用地面积中又难以严格把关，从而导致农民建房实际用地面积普遍性地超过法定限额，还大量地出现建新房而不拆旧房现象。主要原因是：农民建房用地低成本。

　　三是给新农村建设的推进造成阻碍。党中央制定的新农村建设二十字方针中有“村容整洁”这一要求，由于农村空巢老人的房屋大多破旧且由于难以有偿退出而难以拆迁改建，部分村民因低成本使用宅基地而建新不拆旧且将破旧房屋出租给外来务工人员租住，致使不少农村虽制定了畅通道路、处理污水、联建多层公寓和美化村容的规划，但由于东一幢、西一间的破旧房难以拆迁改建，致使美好的新农村建设规划大多停留在纸上。

　　二、建立农村宅基地有偿退出机制的探讨

　　为节约、集约利用土地，笔者认为在造地后备资源和建设用地双紧缺地区，应建立农村宅基地的有偿退出机制，并以当地农民占用耕地建房实际所产生的成本价或复垦指标的政府收购价作为宅基地的有偿退出价。

　　1、建立农村宅基地有偿退出机制的法律及政策依据：

　　（1）国土部要求基层采取激励措施鼓励农民腾退闲置或多余的宅基地。

　　《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发[2004]234号文件）第（十）条中提出：“加大盘活存量建设用地力度”；“对一户多宅和空置住宅，各地要制定激励措施，鼓励农民腾退多余宅基地”。这一意见表明：只要有利于节约使用土地，有利于保护和增加耕地，设定适当的价格有偿回收进城定居人员的宅基地，有偿回收农村低效率使用着的宅基地并通过拆迁旧房改建成为集约利用土地的多层公寓、空巢老人集中居住点等，基层组织不是不能办，而是国土部要求和鼓励的创新。

　　（2）现行土管法对村集体有偿回收村民的住房及宅基地留有创新空间。

　　土管法第63条中规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。《中华人民共和国土地管理法释义》（以下简称《释义》）一书中对该条的解释是：其立法意图是为了切实保护耕地，为了禁止农村集体土地流入市场而转变为房地产开发用地；并指出出让用于农业用途是允许的。至于能不能有偿退还给拥有所有权的村集体则没有禁止性解释。

　　土管法第65条中规定：“为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的”，“农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权”；此种收回“对土地使用权人应当给予适当补偿”。《释义》对该条的解释是：“土地使用者的需要应当服从社会公众共同的需要”；但“不能借公共利益需要而滥用收回权”；这一项收回土地使用权，“应当根据土地使用权人的损失情况予以补偿”。据此可见，为节约利用土地、美化村容村貌以及由村集体拆迁改建集约用地的农民多层公寓、农村空巢老人集中居住点，或由村集体组织实施退宅还耕，在坚持群众自愿基础上由村集体有偿回收村民的住房及其宅基地，土管法给基层组织预留了创新的空间。

　　2、农村宅基地有偿退出价格宜设定为农民新占耕地建房的用地取得成本价或复垦指标的政府收购价。

　　目前，在造地后备资源和建设用地双紧缺的浙江等东南沿海地区，农民新占耕地建房的用地取得成本价或复垦指标的政府收购价，已达到每亩10万元左右，农村宅基地的有偿退出价宜根据此价位确定。

　　尽管多年来国务院和国家发改委一再强调农民按政策规定建造住房基本上实行零收费，但由于目前经济较发达地区极大多数农村中无使用权人的存量建设用地已几乎没有，而占用耕地建房必然要涉及“占补平衡”和造地费支出，必然要发生对所占承包地的劳力安置补助，或者是对调出承包地者予以资金补贴。所以，无论是由政府财政埋单、村集体负担还是建房用地者承担，凡利用非自家使用的旧宅地或新占用耕地建房，用地成本价实际上已达到每亩10万元上下。例如，余姚市农村现阶段农民新占耕地建房需支付的成本已接近12.4万元/亩。其主要支出项目有：

　　一是用于占补平衡的新增耕地的造地费，约5万元/亩（退宅复垦价更高）。这一笔占补平衡指标费，按国家现行的农民减负政策得由政府财政或村集体经济负担，目前各地实际施行时经济实力较强的镇、村由镇或村集体承担，基层组织财力弱的则由建房用地者承担。

　　二是耕地转建设用地的“安置补助费”、“地上附着物和青苗的补偿费”以及失地农民社保风险基金，共约5万元/亩。农民依法按政策规定审批使用耕地建造住房，虽不必向村集体缴付土地补偿费，但倘若不能转调自家的承包地，就必须向被用地的承包户支付安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，这一些费用大约需要3万元/亩以上。此外，按余姚市政府既定的政策，征用耕地的必须支付20001元/亩的失地农民社保风险基金。这几笔费用，目前各地农民占用耕地建房时实行建房户与所用土地原承包户自行协商解决的办法，因缺少政策性规范，虽各村的作价高低不一，但有许多村村民私下洽谈的成交价已经超过5万元/亩，价格高的已接近10万元/亩。至于调用自家承包地建房，虽不用现金支付劳力安置补助费和失地农民社保风险基金，但承包地减少，即家庭可使用的生产资料减少，其实也存在潜亏和后续长期暗补。